Argentina

Argentina

El sistema previsional:

Situación actual

y perspectivas

Estudio técnico

Banco Interamericano de Desarrollo

Departamento Regional de Operaciones 1

División de Finanzas e Infraestructura Básica 1

Este documento fue preparado por los Sres. Jorge García Rapp y Eduardo Merlinsky; editado por los Sres. Juan Giral (Consultor) y Guillermo Collich (RE1/F11), quien actuó de coordinador y bajo la supervisión de la Sra. Silvia B. Sagari. Las opiniones y recomendaciones provienen exclusivamente de sus autores y no representan las opiniones del Banco Interamericano de Desarrollo.

RESUMEN Y CONCLUSIONES

A. Introducción

1. El objetivo general del presente estudio es analizar y evaluar el sistema previsional de la Argentina para facilitar una mejor comprensión de los problemas que enfrenta el país. El mantenimiento del equilibrio fiscal en el marco de la política actual de convertibilidad es esencial para su continuidad. Por ello, adquiere gran relevancia el análisis de uno de los aspectos de desequilibrio en las finanzas públicas, a nivel federal y provincial: los sistemas previsionales. El análisis abarca una reseña de los esquemas previsionales; la evolución de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES); los procesos recaudatorios y de fiscalización a cargo de la Administración Nacional de Ingresos Públicos (AFIP); y el análisis de los dos pilares previsionales: el público y el privado; y las perspectivas de los sistemas de seguridad social.

B. El Sistema Previsional

2. El sistema federal de gobierno permite la creación de regímenes de previsión nacionales, provinciales y municipales, así como los de grupos de empleados o profesionales. Esta multiplicidad de regímenes públicos y privados presentaba diversas situaciones financieras y capacidad de atención a los compromisos contraídos. A partir de 1990, la Ley No. 23.769 crea el Instituto Nacional de Previsión Social (INPS), cuya finalidad básica era unificar la administración de los organismos a cargo de la previsión a nivel federal: Caja de Comercio, Industria y Actividades Civiles; Caja del Estado y Servicios Públicos; y Caja de Trabajadores Autónomos. A partir de 1992, el Sistema Unico de la Seguridad Social (SUSS), con administración a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) se constituye en lugar del INPS, incluyendo las ex-Cajas de Asignaciones Familiares y el Fondo Nacional de Empleo. La transformación administrativa es seguida por un cambio estructural del sistema. La Ley No. 24.241 de 1994, crea el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), que se constituye con dos pilares jubilatorios.

i. El pilar público es responsable por tres tipos de beneficios: (i) la prestación básica universal (PBU) sujeta a un mínimo de 30 años de servicios y edad jubilatoria de 65 años para los hombres y 60 años para las mujeres; (ii) la prestación compensatoria (PC) por contribuciones pasadas al régimen anterior; y (iii) las pensiones pagadas a los jubilados y pensionados actuales. Las prestaciones se financian con la contribución patronal que inicialmente se fijó en el 16% de la nómina pero, por rebajas posteriores, es actualmente de 9,63% de la nómina.

ii. El segundo pilar tiene componentes público y privado. El componente privado es un sistema de contribuciones definidas y beneficios indefinidos basado en cuentas de capitalización individuales administradas por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). La jubilación toma la forma de una anualidad vitalicia o salidas escalonadas basadas en las cuentas individuales de capitalización. Incluye además prestaciones por incapacidad y beneficios de sobrevivientes cubiertos por seguros.

C. La Administración Nacional de Seguridad Social

a) Funciones

3. ANSES opera como un proveedor integral de las prestaciones de la Seguridad Social. Además de las prestaciones que dan respuesta a las contingencias de Vejez, Invalidez y Muerte (Jubilaciones y Pensiones, SIJP), otorga las prestaciones de desempleo; las del sub-Sistema de Asignaciones Familiares; participa en la gestión y pago de los Programas de Empleo; paga, por cuenta y orden de la Secretaría de Desarrollo Social, las Pensiones No Contributivas; y por último, interviene en el campo de Obras Sociales.

4. El Gobierno transfirió en 1993, la responsabilidad en la gestión de recursos y el control de la evasión de los aportes al sistema de seguridad social de la ANSES al Ministerio de Economía y de Obras y Servicios Públicos (MEOySP). La responsabilidad específica fue asignada a la Dirección General Impositiva (DGI), actualmente Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Con esta decisión, ANSES cesó su intervención directa en la gestión y control de los aportes de la seguridad social y se concentró en la administración del gasto previsional.

b) El proceso de modernización y descentralización de ANSES

(i) La Modernización

5. ANSES ha visto, desde el inicio de sus actividades (1/1/92), permanentemente modificadas sus funciones por: (i) la incorporación de nuevas tareas (Cajas Provinciales, Caprecom; Padrón de Obras Sociales; Cambio de Obras Sociales), y (ii) la transferencia de la recaudación y fiscalización de tributos de la seguridad social y de las pensiones no contributivas a la DGIC (AFIP), pérdida vital al buen control de los aportes y de la evasión.

6. La diversidad de tareas asignadas, la reforma al sistema previsional, y circunstancias particulares como la fusión de algunos organismos, y la transferencia de las Cajas de Previsión Provinciales (CPP), crearon la necesidad de iniciar un proceso reforma y modernización de la ANSES, para lo cual esta institución contrató dos firmas internacionales de reconocido prestigio, McKinsey & Co, y Andersen Consulting, que efectuaron un diagnóstico completo de la institución.

7. Con los resultados de estas asesorías, las autoridades del organismo adoptaron dos estrategias: i) el desarrollo e implementación de un “Plan de Emergencia”, para lograr un apropiado nivel de control de la institución para fines de 1996; y (ii) un “Plan de Transformación” para convertir al ANSES en una eficiente y bien gerenciada entidad que pueda cumplir con sus tareas específicas.

8. El propósito básico era generar un nuevo enfoque de gerenciamiento y estructura administrativa, terminando con las estructuras obsoletas de ANSES y las residuales de las Cajas provinciales transferidas; unificar los procesos de otorgamiento, liquidación y pago de las ex cajas provinciales; y racionalizar, reasignar o reducir los recursos humanos de la administración.

(ii) La descentralización

9. A fines de 1994, ANSES inicia un proceso profundo de reformas, uno de cuyos pilares fundamentales fue la descentralización en la atención de los beneficiarios y afiliados. Se comenzó una tarea de unificación de procedimientos, criterios y simplificación de trámites administrativos, y comenzó la elaboración de la transformación del modelo de gestión para atender los crecientes requerimientos de manera más eficiente. El modelo de gestión se basó en los principios de centralización normativa y descentralización operativa. Significó que el nivel central dejó de realizar tareas operativas y se dedicó a tareas de normatización, control y planeamiento estratégico. Asimismo se mantuvieron en el nivel central las funciones administrativas, financieras y jurídicas, de recursos humanos y de auditoría. Las decisiones de alcance general se hicieron centralizadas y las decisiones de aplicación individual, descentralizadas.

10. Las funciones operativas y de atención integral a los afiliados y beneficiarios quedaron a cargo de las Unidades de Atención Integral (UDAI), dotadas de la normativa y de una plataforma tecnológica aceptable para el momento. Las UDAI constituyen centros de gestión descentralizados donde se materializa la prestación de los servicios, ya que dichas unidades tienen facultades de resolución de las distintas prestaciones y servicios. La reforma procuró que las prestaciones y servicios se brindaran en el lugar más cerca posible del beneficiario, simplificando la tramitación.

(iii) El estado actual del proceso de transformación

11. En las primeras etapas de implantación del nuevo modelo de gestión se hizo evidente la necesidad de diseñar un plan de transformación que tuviera como objetivos estratégicos atacar las debilidades más significativas de la operatoria de la Institución. El plan de transformación comenzó a implantarse a partir de 1995.

12. La reestructuración fue apoyada como parte de los préstamos del BID y del Banco Mundial para la Reforma de las CPP. Dentro del Programa Sectorial de Reforma de las Cajas Previsionales Provinciales (CPP), financiado por el BID (Nro.961/OC-AR) y el Banco Mundial (Nro.4116-AR), se incluyeron componentes de fortalecimiento Institucional de la ANSES, a través de la adecuación de su estructura administrativa, sistemas informáticos y el fortalecimiento del control del fraude y la evasión. Tenía como eje el cambio cultural de los recursos humanos y el rediseño integral de los procesos. Para llevar adelante el Programa se desarrolló una acción en dos fases. Una consistía en un Plan de Contingencia, medidas urgentes y de rápida implantación para instalar controles elementales a los procesos existentes y mejorar el nivel de servicio. Esta fase se implementó desde 1996 hasta mediados de 1997. La otra fase se abocó al desarrollo de propuestas para el cambio estructural del organismo, las que constituían

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