La metamorfosis de la presupuestación por desempeño

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos

DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO TERRITORIAL

Grupo de Trabajo de altos funcionarios de Presupuesto

34° Reunión Anual de altos funcionarios de Presupuesto de OCDE

LA METAMORFOSIS DEL PRESUPUESTO POR DESEMPEÑO

Centro de Conferencias OCDE,

París, 3-4 de junio de 2013

Este documento fue escrito por Allen Schick

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ÍNDICE

1.          POR QUÉ NACIÓ LA PRESUPUESTACIÓN POR DESEMPEÑO Y POR QUÉ

         NO HA TENIDO ÉXITO..…………………………………………………………………. 7

2.         PRESUPUESTACIÓN POR DESEMPEÑO: EL CONTINUO INFORMACIÓN-        ASIGNACIÓN………………………………………………………………………………10

3.         EXTENSIÓN DE LA PRESUPUESTACIÓN POR DESEMPEÑO PARA INCLUIR

        PROCESOS AJENOS AL MARCO DEL PRESUPUESTO…………………………….….18

4.         LA PRESUPUESTACIÓN POR DESEMPEÑO COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN         PÚBLICA……………………………………………………………………………..……..22

5.         LA PRESUPUESTACIÓN POR DESEMPEÑO COMO INSTRUMENTO PARA

        CONDUCIRLA POLÍTICASOCIOECONÓMICA…………………..………….…………25

6.         LA PRESUPUESTACIÓN POR DESEMPEÑO COMO INSTRUMENTO DE         RESPONSABILIDAD DEMOCRÁTICA………………………………………. …..…….27

7.         LA PRESUPUESTACIÓN POR DESEMPEÑO COMO INCENTIVO PARA EL

        COMPROMISO DEL CIUDADANO………………………………………………………29

8.         ¿LA PRESUPUESTACIÓN POR DESEMPEÑO ESTÁ SUB-UTILIZADA Y         SOBREDIMENSIONADA?……………………………………………………………...….31

LAS METAMORFOSIS DE LA PRESUPUESTACIÓN POR DESEMPEÑO

POR Allen Schick

El presupuesto por desempeño ha tenido una existencia encantadora desde que surgió como motor clave de la innovación presupuestaria en los Estados Unidos hace más de 60 años.^[1] Con frecuencia probadas pero rara vez exitosas (en términos de sus objetivos entusiastas), las iniciativas de presupuestación por desempeño normalmente han tenido una tasa elevada de mortalidad, pese a haber reaparecido muchas veces, en algunos casos bajo una forma diferente y con otro nombre. No obstante, pese a su procedencia bien documentada y su accidentado pasado, la presupuestaciónpor desempeño sigue concitando asombro, como si fuera un enfoque experimental y novedoso que debe ser nuevamente diseñado y explicado cada vez que un gobierno intenta concentrar el presupuesto en resultados. El presupuesto por desempeño ha tenido muchas vidas, suficientemente disímiles entre sí como para excitar la imaginación de que en esta oportunidad será diferente, que la expresión más reciente será verdaderamente transformadora.

Sus diversas formas en las metamorfosis de la elaboración de la presupuestación por desempeño dan el título a este artículo y alientan a los gobiernos a pasar por alto (y ocasionalmente repudiar) innovaciones anteriores, y a proclamar con confianza que están abriendo nuevos caminos para orientar los gastos públicos hacia los resultados. El presente artículo se centra en las transformaciones contemporáneas de la presupuestación por desempeño, explica sus principios rectores y sus objetivos, y evalúa sus perspectivas. Dado que la presupuestación por desempeño desafía la uniformización y los países tienen enfoques diferentes, las versiones tratadas aquí no se adaptan a todos los lugares ni todos los observadores coincidirían en que son lo suficientemente distinguibles unas de otras como para justificar nombres distintivos. Algunas características básicas, como el énfasis en resultados mensurables, atraviesan todas las mutaciones de la presupuestación por desempeño, pero la forma en que están estructuradas o aplicadas puede diferir entre los distintos enfoques.

Las siguientes descripciones concisas de seis variantes muestran un rango enorme en el propósito y la aplicación de la presupuestación por desempeño. Las variantes pueden ser consideradas como sustitutos entre sí o como complementos que pueden combinarse en un sistema que integra la gestión y la presupuestación, que introduce evaluaciones y reseñas en las asignaciones de recursos, que requiere mediciones adecuadas de los resultados, y abre el proceso a la participación y la supervisión de los ciudadanos. De todas maneras, es útil identificar por separado variantes destacadas de presupuesto por desempeño y evaluar sus contribuciones claras al desempeño gubernamental. Cada una de las variantes presentadas aquí se trata con más detalle en partes ulteriores de este artículo.

El presente artículo clasifica las innovaciones en tres categorías: reformas de la presupuestación por desempeñocentralque apuntan a cambiar la manera de elaborar e implementar los presupuestos; extensionesque están fuera de los procedimientos cíclicos del presupuesto, pero tratan de incidir en las decisiones relativas a programas y presupuestos; y derivaciones cuyos principales objetivos están al margen del marco del presupuesto.

Presupuestación por desempeñocentral

• En el estudio y la práctica contemporáneos del presupuesto son dos los modelos de presupuesto por desempeño que compiten por la preeminencia. Uno ansía asignaciones presupuestarias firmemente fundadas en los resultados reales o esperados, el otro aspira a presupuestos informados por datos sobre los resultados. El primero encuentra su expresión más plena en las asignaciones basadas en fórmulas, el segundo inserta información pertinente sobre los resultados, los productos y otras variables en declaraciones presupuestarias clave. Los defensores del presupuesto informado por los resultados consideran que es el enfoque óptimo, no una concesión, como una segunda opción, para las realidades presupuestarias. Quienes están a favor de los presupuestos basados en los resultados consideran que esto es esencial para obligar a los gobiernos a dar primacía a los resultados a la hora de gastar el dinero público.

Extensiones

• El presupuesto por desempeño se ha convertido en un nombre elástico que se estira para abarcar una amplia gama de procesos que pretenden ampliar el espacio fiscal, mejorar los servicios públicos y la eficiencia administrativa, rever los programas públicos e impulsar la reasignación de los fondos presupuestados.  Este enfoque se propone integrar innovaciones discretas bajo el paraguas dela presupuestación por desempeño, y de ese modo armonizar las reformas independientes y sus requisitos de información. Las extensionesde la presupuestaciónpor desempeño son la evaluación de programas, las reseñas del gasto y otras iniciativas que aparecen en los párrafossiguientes.

• La presupuestación por desempeño es considerado cada vez más un subconjunto de la gestión de los resultados antes que simplemente un proceso para gastar el dinero público. Contrariamente a enfoques anteriores que elaboraban el presupuesto como un proceso aparte, ahora se entiende ampliamente que los gobiernos no pueden presupuestar para obtener resultados a menos que gestionen para obtener resultados. Esta expansión de su alcance complica la tarea de implementar el presupuesto, pero aumenta su potencial de mejorar los programas y las operaciones gubernamentales. También subordina la presupuestaciónpor desempeño a otras reformas de la gestión.

Derivaciones

• La presupuestación por desempeñose define a menudo como un instrumento de control de la política que refuerza la capacidad de los diseñadores máximos de la política para seguir las tendencias socioeconómicas y otros signos vitales, así como también los avances en el logro de las metas y los objetivos preestablecidos. Cuando se utiliza para ajustar las políticas y asignar recursos, el control tiene el potencial de transformar la presupuestaciónpor desempeño de manera que no sea simplemente un ejercicio técnico sino un proceso que atrae la atención de los líderes políticos e introduce fluidamente información actualizada sobre los resultados en las acciones relacionadas con la política y el presupuesto.

• Los sistemas contemporáneos de presupuestación por desempeño se esfuerzan por utilizar la información sobre los resultados de las políticas y los resultados socioeconómicos para que los líderes políticos y los gerenciadores de programas rindan cuenta de las decisiones sobre el gasto y otras políticas. El paso a una posterior rendición de cuentas depende de la disponibilidad de información puntual y confiable sobre los resultados, además de los cambios fundamentales de orientación y capacidad de las auditorías u otras agencias de supervisión.

• La presupuestación por desempeño ha sido vinculada por algunos gobiernos (en su mayoría sub-nacionales) a formas de presupuesto participativo que habilitan a los ciudadanos (o grupos) a adoptar o recomendar decisiones sobre el gasto.  La expectativa es que,provistos de información sobre resultados reales o futuros, los ciudadanos tengan una mayor probabilidad de actuar en beneficio público y no sobre la base de influencias pueblerinas. Esta versión de la presupuestaciónpor desempeño tiene fuertes consecuencias políticas que van más allá de temas relativos a la eficiencia o la efectividad del gasto público.

• Evidentemente, la presupuestación por desempeño tiene formas múltiples, de las cuales no todas están directamente ligadas a la labor presupuestaria. Esta no es una situación nueva; aun en sus primeros años, los observadores notaron que la presupuestación por desempeño tiene numerosas versiones y que el término significa cosas distintas para distintos gobiernos.^[2] Naturalmente, el desempeño y los resultados son los indicadores universales de la presupuestación por desempeño, pero su definición y la forma de medirlos varía de un gobierno a otro. Lo notable son los esfuerzos por ampliar su alcance a procesos políticos, de política y de gestión fundamentales.

Las transformaciones de la presupuestaciónpor desempeño contrastan fuertemente con la cuasi permanencia de rutinas básicas para elaborar e implementar el presupuesto que continúan año tras año con escasa o ninguna modificación. El hecho de que la presupuestaciónpor desempeño sea reinventada con frecuencia indica que no ha sido incorporado a los procesos básicos del presupuesto.

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