TENSORES REACCIONARIOS A COMBATIR Y TENSORES PROGRESISTAS A INCENTIVAR PARA LOGRAR LA INSTITUCIONALIZACIÓN E INNOVACIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA.

TENSORES REACCIONARIOS A COMBATIR Y TENSORES PROGRESISTAS A INCENTIVAR PARA LOGRAR LA INSTITUCIONALIZACIÓN E INNOVACIÓN PÚBLICA

EN AMÉRICA LATINA

Carles Ramió

Universitat Pompeu Fabra

1. Introducción: el desencuentro entre el mundo académico y la dimensión práctica.

El objeto de este artículo es presentar un conjunto de reflexiones teóricas y prácticas sobre la situación actual y propuestas de futuro de los procesos de institucionalización e innovación de las administraciones públicas de América Latina. Se trata del escrito completo de una de las conferencias plenarias del XIX Congreso Internacional del CLAD celebrado en Quito en noviembre de 2014 con el título: "Procesos de institucionalización e innovación en América Latina: ¿respondemos bien a estos retos los teóricos y prácticos de la Administración Pública?". Más en concreto los objetivos de este texto son dos: a) exponer de forma articulada y a modo de diagnóstico el conjunto de tensores reactivos que han dificultado, e incluso abortado durante los últimos años, los procesos de institucionalización e innovación de las administraciones públicas de América Latina; b) presentar un conjunto de tensores progresistas, a modo de propuestas, que hay que alentar e incentivar para lograr unas administraciones públicas en los países de América Latina que combinen una mayor fortaleza institucional con una superior capacidad de innovación en la definición y gestión de sus políticas. Se trata de avanzar en la ambiciosa intención de aunar mayores capacidades institucionales, que aporten seguridad institucional y jurídica a las sociedades latinoamericanas, con superiores potencialidades de innovación para hacer frente a las demandas y exigencias derivadas de la modernidad.  

Este documento está escrito desde un rol de anfibio, en el sentido que combina tanto unos análisis de carácter teórico con unas reflexiones y propuestas de carácter práctico. Poder conciliar la teoría con la práctica es uno de los grandes problemas de las ciencias sociales ya que la tendencia general es que transiten por senderos distintos. Y esta separación ha generado muchas dificultades de cara a la regeneración y mejora de nuestras instituciones. Por una parte, la comunidad académica va elaborando un discurso teórico cada vez más sofisticado pero que se distancia de la realidad y tiende a ser poco útil de cara a la mejora real de nuestras instituciones. Por otra parte, la innovación desde la práctica logra algunos éxitos pero que son relativos ya que, en un momento u otro, se encuentra con una falta de discurso y capacidad de conceptualización que hace que sus aportaciones se pierdan por el sumidero de la irrelevancia. Es, por tanto, imprescindible la conciliación de la dimensión teórica, siempre con una orientación pragmática que permita un avance positivo del mundo real, con la dimensión práctica, pero arropada con planteamientos profundos y conceptuales. En este sentido, este texto intenta aunar, con mayor o menor fortuna, ambos mundos por las características profesionales de su autor. Por una parte, ejerzo desde hace muchos años el oficio de profesor e investigador universitario en ciencia política y de la administración especializado en el ámbito de la gestión pública. Por otra parte, durante los catorce últimos años he ocupado y ocupo puestos de dirección pública tanto en el ámbito de gestión universitaria como fuera del mismo. Esto significa que llevo mucho tiempo intentando conjugar la teoría con la práctica que, lógicamente, se retroalimentan. Por un lado intento aplicar en el mundo real los postulados teóricos, con lo que detecto lo que es útil y posible de lo que es inútil por imposible. Y, por otro lado, la experiencia de estar en la trinchera de la gestión real permite un desarrollo teórico más afianzado a la complejidad y limitaciones de la realidad gracias a una buena base empírica.

Desde la dimensión teórica este texto va a utilizar las fuentes teóricas más recientes del institucionalismo, en concreto del neoinstitucionalismo y de la teoría de la organización aplicada a la Administración pública, es decir: el management público. Pero estas fuentes teóricas se van a utilizar de manera subterránea: van a estar muy presentes a nivel implícito como aparentemente ausentes a nivel explícito. Pero lo relevante es que la teoría está presente y que los conceptos, análisis y propuestas son robustos desde un prisma conceptual. El elemento clave sobre el que se sustenta la obra es la distinción entre los conceptos de institución y de organización. Usualmente, una orientación institucional era una visión académica con escasas ramificaciones prácticas. En cambio, la orientación organizativa, ha  presentado una visión práctica pero con escasas raíces académicas. Y esta situación ha generado una suerte de especialización en relación con el objeto de estudio que es la Administración pública: por una parte los académicos dominan la orientación institucional con la externalidad negativa que en la práctica no mejoran las instituciones públicas y, por otra parte, los gestores y consultores se han dedicado a la orientación organizativa edificada sin unos cimientos claros. Otra vez nos encontramos con la pérfida esquizofrenia. Esta doble personalidad que se pasea, desde siempre, por nuestra realidad administrativa es totalmente perversa y hay que intentar superarla. Así por ejemplo, nuestras administraciones públicas llevan veinte años dominadas por la denominada Nueva Gestión Pública que ha atesorado innovaciones y éxitos en la gestión pero que no ha contribuido, a mi entender, a mejorar la calidad de nuestras instituciones públicas. La lógica de las miradas separadas y no compartidas nos ha llevado a olvidar en la práctica los elementos más esenciales para edificar unas sólidas instituciones públicas. El concepto institución desde la teoría significa un agregado de normas, reglas del juego y valores compartidos y sus problemas no son teóricos sino que son reales. El concepto de organización desde la práctica, implica una caja de herramientas para mejorar la gestión pública. Pero sirve de muy poco resolver las incógnitas organizativas sin previamente resolver los problemas institucionales. Por esta razón el objetivo de este trabajo es elaborar unas reflexiones y unas propuestas eminentemente prácticas (de carácter organizativo) pero desde una perspectiva totalmente institucional. Los grandes problemas de nuestras administraciones públicas son institucionales y solo cuando se pone la lupa aparecen las deficiencias organizativas. De nada sirve solventar los pequeños problemas, por más que impacten de una forma clara sobre la eficacia y la eficiencia de los servicios públicos, sino se solventan previamente los problemas institucionales.

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