Administración pública

Sistemas o técnicas de organización de la administración pública

El ejercicio de la función administrativa que el Estado realiza para la consecución de sus fines, requiere la organización de los elementos, tanto humanos como materiales, a fin de lograr su mejor utilización. De esta manera, las actividades y los medios se ordenan de acuerdo con diferentes criterios de eficiencia para dar lugar a la organización, que según la mayoría de doctrinas significa una ordenación de los elementos para perseguir determinados objetivos o fines y para asegurar una adecuada integración y coordinación de las actividades sobre la fase de la distribución del trabajo, más equitativo y eficiente.

El estado tiene su propia organización, que conforme a la Constitución Política, es estructurada por los tres organismos Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El estudio de nuestra materia se encauza a la función administrativa que realiza, principalmente uno de estos organismos (el Ejecutivo) el que tiene su propia estructura con caracteristicas particulares de acuerdo con las necesidades que le plantea su funcionamiento.

Tradicionalmente se han considerado cuatro formas de organización administrativa:

La centralización, desconcentración. descentralización. autarquia y autonomía.

Las dos primeras (centralización y desconcentración) han dado lugar a ha considerar la administración directa del Estado, a través de órganos jerárquicamente ordenados, las tres últimas (descentralización, autorquia y autonomía) se ha considerado una forma de administración indirecta, compuesta por personas públicas (personalidad jurídica propia), diferentes del Estado, pero con un carácter estatal.

La administración pública guatemalteca, se encuentra inmersa en una compleja serie de órganos, que parte del vértice que es el ejecutivo con un sistema centralizado, que funciona a nivel nacional, las gobernaciones departamentales también centralizados, los municipios y sus órganos el Concejos y alcaldes, las regiones con sus consejos de desarrollo urbano y rural, los entes autónomos (denominados así constitucionalmente) como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social IGSS, Universidad de San Carlos de Guatemala USAC. Banco de Guatemala BANGUAT y las propias municipalidades y otros órganos investidos de personalidad jurídica como la Superintendencia de Administración Tributaria SAT Contraloría General de Cuentas etc. Algunas empresas del Estado, las sociedades anónimas con aporte estatal y privado (que ya no queda ni una sola en Guatemala) etc.

Algunos autores denominan a los sistemas o técnicas de organización administrativa formas de organización administrativa.

Acosta Romcro dice que: Son formas de organización de la administración pública. Organizar significa ordenar y acomodar sistemáticamente desde un punto de vista técnico un conjunto de elementos para llevar a cabo una actividad cumplir un fin u obtener un objetivo.

Dromi dice: Que la organización administrativa adopta diversas modalidades pero que todas ellas pueden reducirse a dos principales: la centralización y la descentralización.

El profesor Rafael Godínez Bolaños dice que “Los Sistemas de Organización de la Administración Pública son las forma o el modo de ordenar o de estructurar las partes que integran el Organismo Ejecutivo y las entidades públicas de la Administración Estatal con la finalidad de lograr la unidad de la acción, dirección y ejecución evitar la duplicidad de los esfuerzos y alcanzar económicamente los fines y cumplir las obligaciones del Estado señaladas en la Constitución Política”. En la teoría del Derecho Administrativo generalmente se ubican tres sistemas, técnicas o formas de organización de la actividad administrativa del Estado, que reciben las denominaciones de: centralización o concentralizacion, desconcentralizacion, descentralización y la autonomía administrativa.

Aunque no todos los autores tratan todas estas formas de organización en este trabajo trataremos de estudiar los que realmente existen en la doctrina y en especial las contenidas en nuestra legislación tales como: a) La centralización o concentración administrativa: b) La desconcentración Administrativa (no como sistema sino como una forma de delegar competencias): c) La descentralización administrativa: d) La autonomía limitada con facultades administrativas.

La organización político-administrativa en Guatemala, dividida en nacional, departamentos, municipios y regiones, impone la existencia de tres tipos de gobierno: El Ejecutivo a nivel nacional; la administración pública departamental, las gobernaciones departamentales (actualmente sin mayor relevancia); la administración pública municipal (la más importante de todas a mi criterio) ; y , por ultimo una que se relaciona con las tres anteriores, una gama de integrantes, los consejos de desarrollo de las regiones; además una serie de órganos administrativos que van desde los llamados desconcentrados, otros descentralizados y algunos constitucionalmente denominados autónomos.

La centralización o concentración administrativa

La centralización, concentración burocrática es el sistema o técnica de organización más antiguo, sin importar en el tipo de gobierno que se presente, puesto que no es una forma particular de ningún régimen de gobierno. Se caracteriza porque sus órganos administrativos se encuentran agrupados de tal manera que forman entre si una relación de subordinación es decir órganos superiores y subordinados que dependen unos de otros. Todos estos órganos subordinados coordinan sus funciones y el ejercicio de sus competencias hacia los fines, propósitos y políticas que previamente les señala el de mayor jerarquía.

La centralización o concentración administrativa es una estructura en la que el conjunto de órgano central único y encuentran su apoyo en el principio de la diversidad de funciones, pero dentro de un orden o relación en el que el impulso y la dirección la lleva el superior jerárquico (presidente de la República) y la ejecución de las decisiones los subordinados (ministros).

Se puede afirmar que la centralización consiste en el cúmulo de facultades de dirección y decisión asignadas a órganos situados en la cúspide la relación jerárquica. Los órganos que pertenecen a esta forma de administración carecen de personalidad jurídica propia y patrimonio propio, actúan siempre bajo la sombra de la personalidad del Estado y los recursos económicos le son asignados del presupuesto de gastos de la nación.

La centralización administrativa existe cuando los órganos se encuentren colocados en diversos niveles pero todos en una situación de dependencia en cada nivel hasta llegar a la cúspide en que se encuentra el jefe supremo de la administración pública el presidente de la república.

La centralización corresponde a la forma de organización interna del Organismo Ejecutivo; los órganos administrativos se encuentran agrupados unos respecto a otros (presidente, vicepresidente, ministro, viceministro, directores generales y demás funcionarios), en una relación de jerarquía, como si estuvieran formando una pirámide en orden descendente los ministros de Estado, los viceministros, los directores generales y así sucesivamente todos los subalternos hasta llegar a los más modestos empleados de la administración, que quedan ubicados en la base de dicha pirámide. Cada uno de dichos órganos está obligado a obedecer a los superiores jerárquicos, en la medida que estos actúen dentro de sus atribuciones y a la vez tienen derecho a mandar sobre los inferiores con la misma limitación de ajustar sus actos al principio de legalidad y a la juridicidad.

En Guatemala la administración pública es por naturaleza centralizada con un mínimo de descentralización, significa que la administración pública se encuentra dentro de una escala jerárquica rígida y las decisiones y políticas generales, dependen del órgano superior, que es el Presidente de la República, hacia abajo, Vicepresidente de la República ministros y viceministros de Estado direcciones generales etc. y con una gran influencia especialmente política en las entidades descentralizadas en (algunos casos como la Superintendencia de Administración Tributaria integra el directorio el Ministro de finanzas Públicas: en una de reciente creación el Centro de Información Catastral integra el órgano colegiado el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación). Aunque las tendencias actuales en nuestro la que descentralización y especialmente la de fortalecimiento municipal hemos visto que las políticas de gobierno son de carácter municipalista.

Características:Siendo un sistema orgánico simple que dispone de un órgano central único y permanente y que se ordena principalmente en un orden jerárquico, el que se caracteriza especialmente, en los siguientes aspectos:

a) En la centralización administrativa existe un superior jerárquico que es el más alto grado dentro de la pirámide de la escala, que es el presidente.

b) Existe la relación de subordinación de los órganos administrativos que pertenecen a la jerarquía administrativa del Organismo Ejecutivo, presidente, vicepresidente, ministros, viceministros de Estado, hasta el empleado de menor jerarquía.

Al existir jerarquía dentro de los órganos administrativos se manifiestan los poderes de la misma: Poder de Mando, disciplinario, de asociación y delegación de revocación de revisión de control etc… que son los poderes o potestades que genera la jerarquía administrativa.

El profesor Godínez “agrega una característica importante que los órganos administrativos

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