Medio Ambiente

Nota del Consejo Editorial

El presente texto, relativo a la problemática ambiental, es la segunda parte de un trabajo en el que el

autor analiza la cuestión de la gestión ambiental desde una perspectiva de interacción de sistemas (social

y natural), y que completa el artículo ‘Orígenes de la problemática ambiental’ publicado en el número 12

de esta revista en Octubre del 2005.

La naturaleza es objeto y los humanos objeto-sujeto de la gestión ambiental. Es decir,

de nuestra actuación como sujetos dependerá la sustentabilidad de la naturaleza y de la

sociedad, ambos objetos de la gestión. Gracias a esto, se ha ido imponiendo el concepto

y la práctica de la gestión ambiental, a la luz del desarrollo sustentable.

La gestión ambiental nace en los años 70 del siglo XX, en sentido estricto, como reorientación

de parte del pensamiento ambiental (ecodesarrollo y desarrollo sostenible) y como instrumento

de diagnóstico y planificación (planes, programas y proyectos) para la resolución de los

problemas ambientales, cada vez más agudos en los países industrializados. El conflicto crece

como espuma en Norteamérica y en Europa, y por ende, los movimientos ambientalistas

asumen un nuevo protagonismo en la esfera de lo político que hace que los partidos y el

Estado asuman nuevas funciones en torno a la problemática planteada.

Si bien el movimiento ambientalista se puede dividir políticamente en derecha, centro e

izquierda, según la ideología de cada militante o grupo político, la división más clara nos la

puede brindar su concepción del desarrollo y su respuesta frente a la relación sociedadnaturaleza.

Acá nos encontramos básicamente con dos posiciones extremas, los

conservacionistas y los ambientalistas radicales. Los primeros se dedican al estudio de la

naturaleza y al estudio de cada especie en su propio hábitat, al cual consideran el objeto de

protección, defensa y amistad. Se protegen especies y espacios naturales de la acción del

hombre, se denuncian las actitudes de ciertas empresas y/o empresarios en contra de los

recursos naturales (agua, aire, suelos), flora y fauna, y se reclaman por parte del Estado, por

medio del gobierno de turno, acciones represivas o fiscales para proteger la naturaleza. Los

ambientalistas radicales consideran como objeto de estudio, defensa y protección no sólo del

medio natural (ecosistema, planta o animal), sino también de lo económico, cultural y social. El

enemigo del ambiente es un tipo de sociedad, un sistema socioeconómico, un estilo de

desarrollo o de progreso depredador. Son las bases mismas del sistema socioeconómico las

que se ponen en entredicho.

La gestión forma parte de la estrategia formulada por los ideólogos del desarrollo. La

sostenibilidad y sustentabilidad han ido apareciendo como conceptos en distintas disciplinas

naturales, técnicas o sociales, con el fin precisamente de plantear la relación existente entre lo

socioeconómico y tecnológico con las leyes de la naturaleza. Desde esta perspectiva surge la

gestión ambiental en el contexto del desarrollo sostenible o sustentable.

* Director de Postgrado del Área Ambiental de la Facultad de Ingenieria de la Universidad de Antioquia

La sustentabilidad implica la gestión eficiente de los recursos naturales y los ecosistemas, en

relación con la demanda antrópica que de ellos se hace. Por ello el concepto de sustentabilidad

parte de dos premisas básicas, que son:

· Primero, la escala y el índice de utilización de materiales y energía a través del sistema

económico están sometidos a una limitación entrópica, y

· Segundo, la intervención humana (pública, empresarial y cívica) es necesaria, porque

el mercado por sí mismo es incapaz de reflejar la limitación de un recurso natural o

ecosistema, de modo preciso. Si los fallos de mercado y las externalidades negativas

existen, que es como explica la teoría económica los problemas ambientales, esto

exige una dosis alta de intervencionismo, en primera instancia gubernamental y en

segunda instancia de los consumidores y grupos de interés (ONGs Ambientalistas),

para presionar de esta forma a los productores o agentes privados para que asuman

una posición ecoética frente al manejo de los recursos y la naturaleza.

Por gestión entendemos, primero, un proceso que comprende determinadas funciones y

actividades organizativas que los gestores deben llevar a cabo con el fin de lograr los objetivos

y metas deseadas. El proceso de gestión se considera integrado, por regla general, por las

funciones de planificar, ejecutar y controlar. La planificación determina qué resultados ha de

lograr la organización (pública, privada o cívica). La función de planificar representa el núcleo

de la gestión. Planificar implica realizar actividades a lo largo del tiempo cuyo resultado es la

fijación de objetivos, planes, programas y proyectos que se requieren para el logro de los

objetivos. La función de ejecución, como su nombre indica, es realizar lo planificado según

cronograma de programas y proyectos y flujograma de inversiones en el tiempo. La función de

control comprueba sí se han logrado o no los resultados previstos.

Es muy importante para una buena gestión decidir qué se realizará, con qué recursos

humanos, técnicos y financieros, y cómo se van a operativizar los planes, programas y

proyectos. Esto es planificar. La ejecución es el proceso mediante el cual se llevan a cabo los

objetivos y metas de la organización. Se trata de asegurar que se ejecutará lo planificado y que

se conseguirán los resultados esperados. El control garantiza la máxima armonización posible

entre lo planificado y lo ejecutado.

Con respecto al proceso de planear-realizar-controlar de toda gestión, el Ministerio del

Ambiente de Colombia señala en su diagnóstico que “uno de los problemas más importantes

en la Gestión Pública (incluyendo la ambiental) es que las decisiones de planeación se realizan

en forma independiente de las de ejecución y control. Y no se incluyen funciones y

componentes de autoevaluación, mejoramiento, adecuación y adaptación”.I El proceso de

gestión es incompleto y por consiguiente lo formulado en el plan no se consigue, porque no se

realiza ni se evalúa según lo programado. Son muchos los planes-libro que existen en nuestras

instituciones públicasyque, por no ponerse en práctica, no consiguen los resultados esperados.

En esto consiste el fetichismo de la planificación. Se cree que el Plan lo es todo y es sólo el

inicio del proceso de gestión.

Las acciones propuestas para iniciar, ejecutar y terminar el proceso de Gestión Ambiental,

comprenden etapas o fases estrechamente ligadas entre sí, las cuales deben adaptarse a las

particularidades de cada escenario. Dichas fases, son:

· Preparación, sensibilización y planificación.

· Ejecución: realización de los programas y proyectos definidos en los planes.

· Seguimiento, control y evaluación.

· Regulación y retroalimentación.II

Preguntémonos ahora, a partir de los elementos generales de gestión, por la gestión ambiental.

Para Ernest Guhl la gestión ambiental es entendida como “el manejo participativo de las

situaciones ambientales de una región por los diversos actores, mediante el uso y la aplicación

de instrumentos jurídicos, de planeación, tecnológicos, económicos, financieros y

administrativos, para lograr el funcionamiento adecuado de los ecosistemas y el mejoramiento

de la calidad de vida de la población dentro de un marco de sostenibilidad”.III Esta definición

tiene la ventaja de señalar que la gestión debe ser emprendida por todos los actores

involucrados en la solución de los problemas ambientales, mejorando no sólo el estado de los

recursos naturales y la biota, sino la calidad de vida de los seres humanos.

Para Esperanza González, Gestión Ambiental es un proceso técnico-administrativo, financiero

y político, por medio del cual las autoridades encargadas organizan un conjunto de recursos de

diversa índole, que tienen como finalidad la protección, manejo, y preservación del ambiente y

de los recursos naturales renovables, en un territorio especifico. IV Esta definición enfatiza los

recursos naturales y da a entender que el ambiente es el medio natural, el cual debe ser

protegido y preservado. Es una definición muy usual, donde no se tiene en cuenta que el

ambiente es la resultante entre el subsistema social (antrópico) y el subsistema natural (biótico

y abiótico). Esta visión reduccionista es muy común en la actualidad, donde se supone que los

seres humanos debemos proteger la naturaleza, que es la dadora universal de todos los

recursos que consumimos los seres humanos.

Desde una óptica empresarial, la normatividad de estandarización universal ISO, puesta en

marcha en 1996 con el nombre de “Norma ISO 14001”, define Gestión Ambiental de una

organización (SGMA, según siglas utilizadas en español) como “la parte del sistema general de

gestión que incluye la estructura organizativa, la planificación de las actividades, las

responsabilidades, las prácticas, los procedimientos, los procesos y los recursos para

desarrollar, implantar, llevar a efecto, revisar y mantener al día la política ambiental”V.

La ISO 14000 (Gestión de la calidad ambiental) aplica, como también lo hace la Norma ISO

9000 (Política de la Calidad), la filosofía del método DEMING: Planificar-Realizar-Controlar-

Revisar, como herramienta de mejora continua. La planificación se hace cargo de la

identificación de los aspectos ambientales e impactos asociados, del establecimiento de la

política ambiental de la organización, de establecer los objetivos y metas y de elaborar el

programa de gestión ambiental. La ejecución del Plan (realizar) requiere la elaboración del

manual de gestión y de emprender los proyectos formulados en la política, en el plan ambiental

y en el programa de gestión ambiental. El control o comprobación se realiza a partir de

auditorias ambientales (se detectan las deficiencias de la política y del programa ambiental

implementado y se hacen las recomendaciones y correcciones necesarias) y por último, la

revisión incluye el examen del Sistema de Gestión Medio ambiental, SGMA, en su conjunto y la

elaboración de los informes de Gestión.

Desde una opción VOLUNTARIA, las empresas (públicas, privadas o mixtas) que quieran

cumplir con la normativa ISO 14000, lo que buscan es ofrecer unos bienes o servicios con

calidad ambiental, cumpliendo con la normativa nacional e internacional ambiental. Desde esta

concepción se define, entonces, el SGMA como un “Sistema estructurado de gestión, integrado

con la actividad de gestión general de la empresa, en el que se incluyan todos los aspectos que

tengan repercusión en la protección ambiental”VI. Por ello la ISO 14001 de 1996 “especifica

requisitos para certificación y autoevaluación de un SGMA de una organización, siendo su

objetivo final apoyar la protección ambiental y la prevención de la contaminación, en equilibrio

con las necesidades socioeconómicas”. Debemos anotar que un SGMA, de acuerdo con la

filosofía de las normas ISO, debe estar preparado para prevenir impactos ambientales

negativos más que detectar y reparar los efectos causados sobre el ambiente. Se deben atacar

las causas, no los efectos. Las soluciones son de comienzo y no de fin de tubo.

Leonel Vega define Gestión Ambiental Empresarial como aquella parte de la gestión

empresarial que se ocupa de los temas relacionados con el ambiente, contribuyendo a su

conservación y comprende las responsabilidades, las funciones (planificación, ejecución y

control), la estructura organizativa, los procesos, los procedimientos, las prácticas y los

recursos para determinar y llevar a cabo la política ambiental que cualquier empresa agrícola,

minera, industrial o comercial requiere.VII

Emilio Latorre escribe que “La Gestión Ambiental puede considerarse como una tarea que

comprende la evaluación, planificación, puesta en marcha, ejecución y evaluación del conjunto

de acciones físicas, financieras, reglamentarias, institucionales, de participación, concertación,

investigación y educación, con el fin de mejorar la calidad ambiental objeto de acción (entorno

territorial de la empresa, proyecto de infraestructura, territorio de su jurisdicción)”.VIII Y a partir

de esta definición, señala el papel del gestor ambiental, así: “Él... gestor ambiental se ocupa no

sólo de los recursos naturales (agua, aire, suelos), residuos (sólidos o líquidos), erosión, sino

que se ocupa de la calidad ambiental del territorio en su conjunto y de la gestión ambiental que

se hace por parte de los distintos actores para mejorar- o disminuir- esa calidad ambiental.”IX

Otra forma de concebir la gestión es a partir del impacto ambiental que genera un programa o

proyecto de infraestructura, productivo o social. El impacto ambiental, es en este caso, el

aspecto fundamental y sobre el cual se centra la atención de la gestión. “La identificación,

evaluación, prevención, mitigación o compensación, constituye el objeto de la gestión

ambiental”X

La OCDE ha venido impulsando una metodología de gestión ambiental desde comienzos de

los años 90 que se conoce como PER. Se puede señalar que el método Presión-Estado-

Respuesta es una forma de intervenir y/o solucionar problemas ambientales, de forma

planificada. Este método parte de investigar las acciones humanas que ocasionan una

PRESIÓN (por uso y degradación) sobre los recursos naturales y el ambiente, que llevan a un

cambio en su ESTADO (calidad, cantidad y disponibilidad) y al cual la sociedad responde

(RESPUESTA) con acciones o gestiones tendientes a reducir o prevenir el impacto

(instrumentos de política ambiental, fundamentada en Planes, Programas y Proyectos, PPP).

Las PRESIONES son derivadas de la interacción sociedad-naturaleza, las cuales pueden ser

naturales o socioculturales. Estas últimas pueden ser, a su vez, directas (cuando se producen

como consecuencia de las actividades productivas, ocasionando una presión sobre los

Recursos Naturales y el ambiente) o indirectas (como consecuencia de las políticas que guían

el comportamiento general de la sociedad, como la política demográfica, las políticas

sectoriales, los cambios tecnológicos y la política económica). El ESTADO en que se

encuentran los recursos y el ambiente, es el segundo elemento a evaluar o diagnosticar. El

“estado” se debe, fundamentalmente, a las presiones que los humanos y sus actividades

antrópicas generan sobre el ambiente y la naturaleza. Las presiones llevan a un estado

determinado del ambiente (social, físico-químico, biológico), así como a un estado de los

ecosistemas. La RESPUESTA es el proceso de gestión propiamente dicho, que se gesta o

promueve en aras de resolver los problemas ambientales creados o inducidos.

La RESPUESTA se relaciona con las políticas, planes, programas y proyectos que la sociedad

genera frente a las PRESIONES sobre el ambiente, con el propósito de mejorar el ESTADO del

mismo. La respuesta o acciones son ejecutadas por medio de la GESTIÓN AMBIENTAL

(pública, empresarial o ciudadana), en cualquier ámbito jurisdiccional (urbano, rural, regional,

nacional e internacional). Los indicadores de respuesta describen los esfuerzos de gestión

realizados por la sociedad o por las autoridades ambientales para eliminar, reducir, mitigar o

controlar la presión sobre los recursos naturales y el ambiente. Esta es la forma según la que

la OCDE viene impulsando la relación CAUSA-EFECTO-SOLUCIÓN (PRESIÓN-ESTADORESPUESTA)

como modelo de ámbito mundial con relativo éxito gracias a su simpleza y

facilidad de uso.XI

Ahora, José Serrano nos dice que “Por Gestión Ambiental entenderemos... toda intervención

que busque la adecuación en las relaciones entre sociedad y su entorno natural, con

independencia de los programas concretos que utilice para ello y por lo tanto, con

independencia de que los instrumentos gestores pertenezcan a la economía, a la política, a la

ciencia, al derecho o a la administración ambiental” XII

Son tantas las definiciones que se pueden dar sobre Gestión Ambiental, extraídas de textos

sobre la materia, que se haría demasiado extenso el documento, pero para los propósitos del

presente escrito con las mencionadas basta, con el fin de analizar qué las une, cuáles son los

elementos en común y desde allí generar una definición sintética.

En suma, gestión es sinónimo de intervención planificada del Estado, los empresarios, la

sociedad civil, los gestores o ambientalistas y especialistas, en aras de la resolución de un

conflicto ambiental generado por el hombre y frente al cual se deben disponer una serie de

actividades y recursos (humanos, técnicos y financieros). Resolver el problema es, bajo lo

enunciado hasta acá, diagnosticarlo correctamente, conocer la causa del mismo, sus efectos y

posibles soluciones (técnicas y/o culturales). Y dicha intervención debe resolver tres preguntas

que configuran el proceso de gestión que estamos tratando de definir.

· ¿Qué y quién está afectando el ambiente?

· ¿Cuál es el estado actual del ambiente y los recursos naturales, en relación con el

pasado mediato o inmediato?

· ¿Qué estamos haciendo y/o gestionando para mitigar o resolver los problemas

ambientales generados por las actividades antrópicas?

· ¿ Cómo y cuándo resolver los problemas?

De acuerdo con la práctica político-administrativa de las autoridades ambientales y de las

entidades territoriales, se divide la Gestión Pública Ambiental en: Puramente Ambiental o de

Repercusión Ambiental. “Si bien existe una gestión cuyo objeto es únicamente lo ambiental, el

resto de la gestión del Estado puede tener, en ocasiones, repercusiones ambientales que

tienden al logro del desarrollo sostenible, pero no por ello puede decirse que es ambiental o

que es responsabilidad de las instituciones encargadas de llevar a cabo la gestión ambiental”XIII

Esta clasificación es importante, en la medida en que dentro del Estado los distintos entes

gubernamentales, territoriales o no, llevan a cabo acciones en pro del ambiente, así no sean

los directamente responsables de la Gestión Ambiental, propiamente dicha.

A partir de esta subdivisión, que esclarece el papel de cada ente público, se pueden clasificar

tres tipos de Gestión Ambiental, así:

1. Gestión Ambiental Casual. Integrada por todas aquellas políticas, acciones y

programas que no tienen un objetivo ambiental, pero que ejercen una incidencia en la

protección del medio ambiente y los recursos naturales (aire, agua, suelo, flora y fauna)

2. Gestión Ambiental Sectorial. Conformada por todas las políticas, planes, programas y

acciones tendientes a la protección de algunos elementos ambientales o recursos

naturales renovables.

3. Gestión Ambiental Propiamente Dicha. Integrada por todas las políticas, acciones,

planes y programas que conciben el medio ambiente como un todo, organizado a la

manera de un sistema (enfoque sistémico)XIV

Adicionalmente Leonel Vega contribuye a la clasificación, ya no sólo de la Gestión Pública, sino

también de la Gestión Empresarial, a partir de un enfoque administrativo. Existen tres tipos de

Gestión Ambiental, que son:

1. Gestión Ambiental Incidental. Se ejecutan acciones aisladas, pero la mayoría de las

veces obedecen a solucionar problemas particulares y fuera de todo contexto

estratégico. Se ejecutan programas y proyectos, pero no se planifica, ni se controlan

las ejecuciones. La gestión incidental interpreta el deterioro ambiental como un

fenómeno aislado, fortuito e inevitable, causado por un comportamiento dañino en el

curso normal de las actividades humanas. Este tipo de Gestión Ambiental predominó

hasta mediados del siglo XX.

2. Gestión Ambiental Operacional. Se planifica y se ejecutan programas y proyectos

ambientales, pero no existe control. No se da el monitoreo, seguimiento y evaluación

de lo planificado y ejecutado. “Las funciones de planificación y ejecución presentan una

marcada incoherencia y desarticulación mutua, ya que la planificación se realiza

únicamente para cumplir con la reglamentación (normativa) vigente y los planes se

constituyen en ¢libros-documentos¢ sin ninguna ingerencia sobre la ejecución y ésta, se

realiza la mayoría de las veces de manera incidental (aislada), sin tener en cuenta los

planes”. La Gestión Operacional, al igual que la Incidental, interpreta los problemas

ambientales como involuntarios, pero causados por errores de política, planificación y

ejecución de programas, es decir, debidos a una gestión ineficaz en los asuntos

privados (económicos) y públicos, como consecuencia de una información insuficiente

y defectuosa. Este tipo de gestión es la imperante en la actualidad, caracterizada por

instrumentos de comando-control (leyes, regulaciones, licencias ambientales,

declaraciones de impacto, impuestos), donde el objetivo de la política ambiental es

...