LA DESCENTRALIZACIÓN UN PILAR BÁSICO DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO

En el contexto universal se viene posicionando el discurso de homogenización por la vía del mercado y la generalización del capitalismo, como ”modelo triunfador” que permea a los distintos Estados Naciones y señala de paso la necesidad de entrar en la esfera de apertura y globalización económica. Simultáneamente al interior de los distintos países de América Latina se evidencian manifestaciones de la crisis de fragmentación política, debilidad institucional y falta de legitimidad de la misma que sugieren: Profundización de la democracia y la redefinición del papel del Estado frente a la economía, el mercado y la sociedad.

De acuerdo, con las tendencias, tanto externa, (global) como la interna, el mensaje parece interpretarse como, tanto Estado como sea necesario y tanto mercado como sea posible o de otra manera lo que no disciplina el mercado que lo discipline el Estado. No se pretende poner como fórmula contradictoria Estado y mercado, como se entendió en Colombia en los primeros años de la presente década.

La tendencia se establece en América Latina desde la década de los ochenta y penetra en Colombia a fines de la misma, con la promulgación de la necesidad de redimensionar el papel y el tamaño del Estado en cuanto a los distintos aspectos del desarrollo económico y social. Si bien, en esta época no se hace explícita y de manera comprensiva la propuesta de la reforma, sí se inician acciones tendientes a la reorganización del gobierno y de la administración pública con el fin de adecuar las instituciones frente al cambio globalizante general y de recomposición del orden en el nivel interno.

Los intentos de los años ochenta se ven favorecidos por las medidas de choque recomendadas por las agencias internacionales y los organismos multilaterales de crédito, relacionadas con la racionalización del gasto público y el adelgazamiento del aparato del Estado, (frente al problema que se planteaba. Cómo crear instituciones adecuadas a la reconversión industrial?) Pero es a principios de los noventa, con la promulgación de la nueva Constitución Política, de 1.991 que dicho proceso adquiere fuerza y concreción. De una parte el Artículo 20 transitorio facultó al gobierno para fusionar, suprimir y/o adecuar las entidades al marco constitucional y de otro lado, en ella se plasman los pilares básicos de la reorganización que orientan la nueva concepción de Estado, orden, gobierno y administración. .

El Ordenamiento Institucional plasmado en la Constitución, vinculado al tema de esta reflexión se expresa a partir del Artículo primero, que enmarca el tipo de Estado con el que contamos de la siguiente manera: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y la prevalencia del interés general”. y de ahí en adelante, junto con el proceso de participación se perciben en manera diagonal a lo largo del texto, con mayor énfasis en aquellos asuntos relacionados con la prestación de los servicios y el cubrimiento de las necesidades básicas de la población colombiana.

De acuerdo con lo anterior, se configura un estilo de desarrollo centrado en: El impulso decisivo a la descentralización con una transferencia importante de recursos y responsabilidades desde el gobierno central hacia las entidades territoriales y el desplazamiento de las tareas críticas del proceso de desarrollo desde el Estado hacia la sociedad civil. Esto implica varios aspectos, en cuanto a la distribución y asignación de responsabilidades, tanto para la administración pública, como para la sociedad.

El Estado considerado como unitario, descentralizado y con autonomía territorial, como lo expresa la constitución, impone la necesidad de darle contenido a cada uno de los términos en relación con las instituciones que le dan cuerpo y concreción, como son las entidades públicas, niveles territoriales de gobierno y organizaciones propias de la sociedad.

La descentralización se había concebido de varias maneras, de un lado como un discurso contestatario, en el cual las regiones se emancipaban en contra del centro para reivindicar la necesidad de responder a las demandas de los pobladores de sus territorios; de otro, como una manera de desconcentrar la prestación de algunos servicios públicos para ser entregados a los municipios de tal suerte que en caso de reclamos por las deficiencias, el paro cívico se le hiciera al mandatario local y no al gobierno central. En la actualidad se concibe como uno de los pilares básicos de la modernización del Estado y por lo tanto de la administración pública, a través de la cual, en forma unificada se propende por gobernar y administrar, en todo el territorio nacional.

El Estado, en tanto gobierno y administración se ve representado por los niveles centrales, ministerios y entidades adscritas y vinculadas a ellos, los cuales en su fundamentación, razón de ser y accionar cuentan con el país en general como su escenario, pero bajo la precisión de que ese escenario está conformado por entidades territoriales (departamentos, municipios, distritos y entidades territoriales indígenas) con particularidades, pero también con un papel claro en la distribución de la función pública, en general.

2. LA DESCENTRALIZACION Y LA FUNCION PÚBLICA.

La función pública entendida como aquello que es responsabilidad del Estado, del gobierno y de la administración pública, contemplado en la Constitución, y las leyes. Es decir, es un conjunto de responsabilidades y tareas del Estado frente a los asociados, establecidas en las normas y reglamentadas a través de procesos y procedimientos, igualmente normados, que a partir de la Constitución de 1.991, serán cumplidos de manera descentralizada.

En virtud a lo anterior, la descentralización se constituye en un proceso integro y coordinado que implica la distribución, delegación y transferencia selectiva entre los niveles de gobierno de funciones y competencias, relacionadas con la producción de bienes y servicios sociales bajo responsabilidad del Estado y por lo tanto de las entidades que le dan cuerpo y hacen parte de su organización institucional. En este último planteamiento se incorporan razones administrativas, políticas, económicas y fiscales.

a - Administrativas, en cuanto a la distribución de responsabilidades entre las esferas del gobierno y la reasignación de funciones entre las instancias territoriales bajo los principios de eficiencia, eficacia y efectividad. Complementariamente en la distribución territorial de la función pública, apoyado en la división política y administrativa existente, hasta tanto no sea modificada.

b - Políticas, relacionadas con la recomposición de la legitimidad y el orden desde los niveles territoriales, municipios y departamentos, en aras de la estabilidad del sistema, el acercamiento del gobierno y la administración a los ciudadanos para el apoyo y el control social a las acciones del gobierno. El orden, como referencia privilegiada que representa el Estado, además de ser uno sólo, se reconstruye a partir de las instancias menores del gobierno, las esferas locales. Como diría Savater, parece ser que la democracia encuentra mayor vigencia y práctica en las esferas pequeñas, más que en los altos estrados de Senado y Cámara. . Ahora los departamentos y municipios cuentan con autoridades propias de elección popular.

En cuanto a la legitimidad y la gobernabilidad del sistema, de la política y de las acciones de gobierno que ello implica, ganan espacio en la medida que den cuenta de las manifestaciones, demandas o necesidades de la población gobernada. Es decir estén en función de la sociedad civil y no de personas, grupos particulares o partidos políticos.

c - Económicas, ya que pretende movilizar recursos de los agentes económicos localizados en los entes territoriales para que compartan responsabilidades con la administración en la prestación de los servicios públicos y en rescatar las bondades que reporta la participación del sector privado en la dinámica económica local y regional. Adicionalmente se pretende involucrar a la comunidad, a través de la participación de la misma para que también comparta los costos. Los servicios, deben ser costeables y en lo posible rentables para que se constituyan en un atractivo de la dinámica económica de los empresarios.

d -Fiscales, para compartir los ingresos tributarios nacionales con las entidades territoriales, pero también para la generación de recursos propios (impuestos tasas, contribuciones), créditos y cofinanciación de los niveles jurisdiccionales. Los departamentos y municipios cuentan con la potestad de generar sus propios tributos y de establecer tasas, tarifas y contribuciones para la prestación de los servicios que les compete.

Se crean y refuerzan mecanismos de cofinanciación como una manera de participación económica de parte de los distintos niveles de gobierno, en el cumplimiento de la función. Es un instrumento financiero, de coordinación y de apoyo con recursos no reembolsables para la ejecución obras y proyectos de competencia e interés local y regional que estén en concordancia con los trazados de las políticas del gobierno nacional.

Los dineros de cofinanciación son complementarios a los que por derecho propio, reciben los entes territoriales para adelantar sus políticas en el sector social; suponen concurrencia de recursos de otras fuentes que aportan las entidades receptoras y las comunidades organizadas

La participación comunitaria se ha constituido también en un fundamento central de orden constitucional en la modernización del Estado y la vigencia de las instituciones. El cambio de la soberanía en nombre de Dios para atribuírsela al pueblo, tal como lo enuncia el Artículo 3 de la Carta Magna dice: “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución lo establece”. Con este mandato, la participación adquiere connotaciones importantes; el voto confiere poder de parte de los electores hacia los elegidos y serán estos mismos los encargados de retirarlo, principalmente en las esferas territoriales, a través del voto programático y la revocatoria del mandato, establecidos en las leyes que desarrollan la Constitución, algunas de ellas se esbozan en la parte final del texto, principalmente aquellas vinculadas con la descentralización funcional y territorial.

En cuanto a lo territorial, se constituye en un factor de avance en la formulación y concreción del accionar del aparato institucional del Estado, ya que las políticas, las instituciones y los instrumentos que generalmente se creaban soslayaban dicha variable. Lo territorial hacía parte del discurso, pero no expresamente de los instrumentos de intervención y las acciones de gobierno. Al referirse a la territorialidad, de un lado se hace explicita la intencionalidad política de conjugar lo sectorial, como la educación, salud, infraestructura, entre otros, con lo regional, o territorial. Es decir la tarea, compartida con los niveles departamentales y municipales para el cumplimiento de las funciones propias de lo administrativo, como también como reconocimiento explícito de los territorios como esferas del gobierno.

En relación con la autonomía de las entidades territoriales, se entiende como la posibilidad de regirse por autoridades propias y de elección popular y por lo tanto de autogobernarse en coordinación con el gobierno central en la esfera política, de un lado, mientras que en el plano de las acciones y de la administración, cuentan con ciertos grados de libertad para las decisiones propias en los asuntos de su competencia. En este sentido, la autonomía no puede ser contraria o reñir con la unidad, ni del gobierno, ni mucho menos del Estado; se constituye más bien en una manera de reconstruir orden, gobierno y poder legítimo.

De acuerdo con lo anterior, en el reparto de las responsabilidades y funciones, a los ministerios y entidades adscritas y vinculadas les corresponde formular, coordinar, orientar y controlar la política general o macro de corte sectorial, mientras que a los niveles territoriales, departamentos, distritos, municipios y Entidades Territoriales indígenas, se les atribuye la función de la ejecución de la misma bajo los principios de la concurrencia, coordinación, complementariedad y subsidiaridad. Así, las manifestaciones sociales deben ser atendidas en el nivel más cercano a la gente e ir ascendiendo subsidiariamente: individuo, familia, comunidad, municipio, departamento, región, nación, respetando la autonomía territorial y el poder soberano de la gente de donde surgen las necesidades colectivas o sociales.

A los departamentos, en términos generales se les asigna dirigir, orientar y gerenciar el proceso de desarrollo en su propio territorio en los distintos aspectos sectoriales de la función pública y la de servir como agentes de promoción de las nuevas inversiones del sector privado, en el territorio que le compete.

A los municipios, progresivamente se les traslada la ejecución de las políticas públicas, por la vía de los programas y los proyectos concretos, bajo la coordinación del departamento y le corresponde, de manera específica convocar a la participación de la comunidad y el concurso del sector privado para compartir la prestación de algunos servicios públicos, tal como lo enuncia algunas Leyes 99 de 1.993, 115 del 93, 142 de 1.994, por ejemplo ( Ley del Medio Ambiente, ley General de Educación y Ley de Servicios Públicos, respectivamente).

Se avanza en la concentración de la ejecución de la oferta institucional del Estado, en los distintos aspectos y programas, hacia los entes territoriales, mientras que los niveles centrales se encargan de la política, de su formulación, seguimiento y control y de la transferencia de recursos para su financiación.

El nivel nacional concurre para transferir recursos y compartir la financiación en forma decreciente; posteriormente para la cofinanciación, dándole cada vez más peso a éste último instrumento. Igualmente concurre para garantizar las condiciones técnicas del proceso de descentralización por la vía de la asesoría y la asistencia técnica, con el propósito de ganar eficiencia en el sistema en general, de una parte, mientras que de otra le corresponde administrar la tensión que se presenta entre los objetivos nacionales con los objetivos particulares de los entes territoriales, en aras de la coherencia y la unidad.

La transformación funcional, así planteada se fundamenta en los principios de mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos, elevar la legitimidad de las decisiones que tienen que ver con las colectividades y garantizar la equidad en la distribución entre los diferentes entes territoriales, tanto de los recursos, como en la toma de decisiones.

Los anteriores planteamientos sugieren que la propuesta de la descentralización en los distintos campos, no es suficiente con la definición de las responsabilidades y funciones a través de un paquete normativo para los distintos niveles de gobierno y la definición de los montos de los recursos a transferir y/o cofinaciar; se requiere, además de los elementos mencionados, generar y acompañar un proceso dinámico de gestión que involucre a los distintos niveles territoriales que comparten las responsabilidades y los recursos, para permearse mutuamente, tanto de los objetivos nacionales, como de los propios de cada una de los entes receptores.

En este sentido, el proceso se concibe de doble vía, desde las entidades centrales hacia los entes territoriales y viceversa y no en el planteamiento que uno entrega y el otro recibe y por lo tanto la responsabilidad del primero cesa con ésta acción y de ahí en adelante es un problema de quien recibió; caben entonces otros elementos de importancia como son:

Difusión de la política sectorial, explicitando las posibilidades y las restricciones que crea para los niveles centrales y para los entes territoriales;

Compartir la argumentación sobre las relaciones de la política sectorial con los demás objetivos del desarrollo nacional, de apertura, modernización e internacionalización de la economía;

Hacer claridad, para todos los niveles, de los instrumentos con que se cuenta, teniendo presente que siempre serán susceptibles de mejorar y de adecuar a las particularidades de los departamentos y por lo tanto se requiere suficiente flexibilidad para acoger iniciativas de carácter regional y local;

Generar los instrumentos básicos de seguimiento y monitoreo en forma concertada con las administraciones departamentales para el fortalecimiento institucional de las instancias encargadas del sector, de tal manera que les permita:

Clarificar sus funciones, en relación con su quehacer en el departamento y con las nuevas responsabilidades que vienen asumiendo; adecuar la capacidad para desarrollar las funciones actuales y cumplir con las que asumen; garantizar un apropiado sistema de planificación, programación y control de sus labores; apropiarse de mecanismos de coordinación al interior de la administración departamental y con la central; depurar los organismos de dirección que garanticen eficiencia, eficacia y calidad, en torno a los objetivos conjuntos y apropiarse de mecanismos de gestión que faciliten la consecución de recursos, tanto al interior de su departamento, como la canalización de los disponibles de otras fuentes a las que pueden acceder.

3 LA DESCENTRALIZACION CENTRA LAS RELACIONES ENTRE LOS NIVELES DEPARTAMENTALES Y LOS MUNICIPIOS. (El papel de la Planificación)

El papel de los departamentos y municipios, antes de la Constitución de 1.991, en lo correspondiente a la organización administrativa del Estado recibía el nombre de “la administración departamental y municipal”, denotando con esto la preponderancia que desde la esfera normativa se le daba al departamento. Sin embargo, con el transcurrir del tiempo, esta pierde vigencia a juzgar por los siguientes aspectos:

Con Las distintas reformas constitucionales, incluida las de 1.968 y 1.979, se reafirma la consideración de Colombia un Estado descentralizado administrativamente, pero lo que se pone en práctica, con base en este postulado lo podríamos denominar “la multiplicación de las instituciones”. Se entendió y puso en marcha la creación de un buen número de entidades y mecanismos descentralizados, desconociendo la existencia de las entidades territoriales (departamentos y municipios) y por lo tanto operaron en desarrollo de acciones definidas desde el centro, e inclusive sin tener en cuenta, muchas veces las particularidades del territorio donde operaban, ni las condiciones administrativas de los departamentos, ni mucho menos las de los municipios

La descentralización impulsada en Colombia, a partir de los años ochenta con la expedición de la Ley 14, de 1.983, complementada con las Leyes 11 y 12, de 1.986; el Decreto 077 de 1.987, reglamentario de ésta última y el Acto Legislativo # 1 de 1.986, se caracterizó por ser un proceso fundamentalmente municipalista, que progresivamente tocaba los distintos campos de la descentralización, que desde el centro pasaban al municipio directamente: Fiscal, con el fortalecimiento de los fiscos municipales ( Predial e industria y comercio) y el incremento de las transferencias del nivel central; administrativa, con la entrega de funciones y competencias a los municipios y posteriormente, en la esfera política, con la elección popular de alcaldes.

Desde los ochenta y en la medida que se daban pasos en esa dirección, la municipalización ganó terreno en desmedro del protagonismo del departamento y su función, en relación con los distintos municipios que se encontraban bajo su jurisdicción. Poco a poco le quedaron algunas tareas de orden técnico, a petición de los municipios.

En todos los municipios sin excepción, los alcaldes se elegían popularmente, mientras que los gobernadores continuaban por nombramiento del nivel político central, Ministerio de Gobierno, en concertación con los agentes políticos locales, pero sin definir, claramente cuál sería el papel de dichos agentes. En la medida que los alcaldes se encontraban en función de sus electores, y los gobernadores en función de agentes distantes, se fueron evidenciando conflictos de distinta naturaleza: políticos por el poder y administrativos por la duplicidad de labores, principalmente en la ejecución de obras y proyectos.

En los debates de la Asamblea Nacional Constituyente fueron varias las voces en procura de eliminar el departamento, como entidad territorial y reemplazarla por una organización administrativa distinta, como la región. Sin embargo, parece ser que la fuerza y la tradición de la clase política se impuso, nuevamente, impidiendo que esto ocurriera y más bien que en la Constitución de 1.991 el nivel departamental saliera fortalecido, como entidad administrativa del Estado

Se argumentó, en aquella oportunidad que el departamento sigue siendo instancia intermedia, necesaria para la articulación entre lo nacional y lo local y en lugar de eliminarse, debía repensarse y rediseñarse como ente responsable de la planificación del desarrollo de su territorio; convertirse en el apoyo complementario y subsidiario de la labor de los municipios, los cuales son los reales ejecutores de la prestación de los servicios básicos; igualmente se constituye en el coordinador de esfuerzos de los municipios, pero en ningún caso por imposición, sino como palanca de apoyo del desarrollo local.

Ahora, el departamento además de contar con autoridades propias, de elección popular, se constituye en el agente rector, orientador y gerente del desarrollo en su territorio, incrementando su responsabilidad en el proceso de modernización del Estado y de la administración pública, frente a los municipios, en materia de planificación, financiación, control y regulación, sin reñir con la autonomía territorial y de promotor de la política de inversión para la generación de actividades económicas y sociales.

En la medida que el municipio se constituye en la unidad fundamental de la división política administrativa del Estado, según el Artículo 311 de CN, que dice: “Al municipio como entidad fundamental de la división política- administrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y ...” , (posteriormente la Ley 136, específica el papel del municipio) al departamento, además de promover la coordinación, la planificación, etc.., con relación a los municipios, les corresponde redefinir su papel en el plano nacional, para lo cual es imperiosa su reestructuración con base en las competencias y responsabilidades que le asignan las normas relacionadas con la descentralización, en los distintos aspectos. (sobre este aspecto, poco se ha avanzado, a pesar de la existencia de varios proyectos de ley sobre el Estatuto departamental)

En el reparto de la función, para el nivel central, la unidad de gestión, es el departamento, para éste es el municipio.

El renovado protagonismo del nivel departamental, aparece mediante una justificación técnica. No es posible para la nación controlar los efectos de la descentralización, ni tampoco es viable implementar programas de apoyo para un poco más de 1.100 municipio. Los sistemas de información, evaluación y control, la implementación de criterios para la transferencia de recursos a los municipios y los programas de apoyo deben articularse desde el nivel departamental. Las razones técnicas expresan una premura más dramática por el control del proceso de descentralización y la gobernabilidad política del país

El fortalecimiento político, administrativo y económico de los gobiernos locales ha debilitado el control que ejercía el nivel nacional sobre el conjunto de las representaciones locales, los recursos y competencias públicas. Este descontrol es agravado por la inexistencia de control social y de mercado a los mandatarios.

Por otra parte, la descentralización es un reparto de dinero y funciones con una frágil exigencia de desempeños de logros y metas de política pública. Del total de la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes, sólo el 18% está condicionado a desempeño en la mejoría del esfuerzo fiscal local; 6% en mejorías administrativas y 6% a progreso en la calidad de vida .

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