La Apertura Comercial En Mexico

L A A P E R T U R A C O M E R C I A L D E M É X I C O.

I. Introducción

México ingresó al Acuerdo General de Comercio y Aranceles (GATT) cuarenta años después de su fundación. Así empezó el proceso de apertura comercial contemporáneo de la economía mexicana3, que ha sido materia de intenso debate público. En el ámbito político este debate ha sido dominado por posicionamientos ideológicos, con pocos fundamentos analíticos y empíricos e, incluso, con graves elementos de desinformación.

El análisis estadístico y econométrico que se utiliza para sustentar los principales argumentos del ensayo se hace con series de tiempo largas (1980-2007), que no incluyen información de 2008. Los efectos potenciales de la crisis financiera de 2008 no están incorporados.

II. Historia Breve de la Apertura Comercial desde 1986

a) La Apertura desde 1986. El proceso de apertura que se inició en México con el ingreso al GATT tiene cuatro eventos clave: primero, el propio ingreso al GATT; segundo, la introducción del Pacto; tercero, el inicio del TLCAN y, cuarto, la introducción de otros tratados de libre comercio, principalmente con la Unión Europea (TLCUE).

a.1) Ingreso al GATT. En 1986 México ingresó al GATT después de una negociación prolongada para determinar el ritmo y alcance de sus compromisos de apertura comercial frente a los 90 países pertenecientes a dicho acuerdo4. Por primera vez, México asumió compromisos frente a la comunidad internacional para disciplinar, dentro de cierto rango, el comportamiento de sus aranceles y de otras medidas no arancelarias. Esos compromisos le daban al país un margen de holgura importante, puesto que consolidó niveles arancelarios bastante más altos que los que prevalecían en la economía mexicana en el momento de la negociación. Asimismo, el alcance sectorial también dejaba márgenes importantes para que el gobierno mexicano introdujera políticas de protección, sin violar sus compromisos frente al GATT.

La medición más simple de la apertura comercial, la razón entre el valor de la exportaciones más las importaciones entre el valor del producto interno bruto del país, muestra que, a pesar de la holgura descrita, con el ingreso al GATT aumentó la apertura comercial de México de 20 %, en los años previos, a 30 % después del ingreso a dicha organización (Gráfica 1). Aunque se trata de un cambio modesto, el ingreso al GATT dio certidumbre a los agentes económicos de que el gobierno mexicano tenía ciertas limitaciones para hacer cambios drásticos en su política comercial y, por tanto, empezaron a asignar más recursos hacia los sectores de bienes exportables y menos a los importables: se trataba del principio del fin de la sustitución de importaciones. Los instrumentos proteccionistas, que se habían utilizado indiscriminadamente, empezaban a acotarse.

a.2) El Pacto. Si bien la señal del ingreso al GATT fue poderosa, la disminución arancelaria efectiva, que se introdujo con el Pacto a finales de 1987, fue mucho más sustantiva. La señal del GATT encontró un buen complemento en la fijación de un arancel máximo de 20% en prácticamente todos los sectores, como medida central del Pacto5. El grado de apertura aumentó adicionalmente después de la introducción de dicho arancel máximo. A pesar de que este arancel máximo no era un compromiso internacional, como sí lo fue la consolidación arancelaria en el GATT, la claridad y contundencia de la medida y el compromiso en el seno del Pacto le dieron un elevado grado de credibilidad que influyó en las decisiones de los agentes económicos y, por tanto, continuó gradualmente la reasignación de recursos hacia la producción de bienes exportables.

a.3) TLCAN. Al Pacto siguió el TLCAN que, aunque no se trató de una apertura general bajo el principio de nación más favorecida como fue en el GATT o en la propia fijación del arancel máximo, tuvo un efecto general muy significativo, dada la importancia relativa de la relación comercial con los países de América de Norte. Como se aprecia en la Gráfica 1, el aumento más importante en el grado de apertura, a lo largo de todo el periodo analizado, ocurre con la formación del TLCAN. La razón del valor de las importaciones más las exportaciones sobre el producto interno bruto más que se duplica en un periodo relativamente corto de dos a tres años6. El grado de apertura comercial de la economía mexicana cambia cualitativamente como resultado delTLCAN, puesto que la razón referida alcanza, de manera sostenida, niveles superiores al 50%.

a.4)Otros TLC´s. Las demás medidas subsiguientes de apertura comercial7 no han tenido un gran impacto en el grado de apertura de la economía. La gráfica muestra que estos acuerdos no influyeron de manera sustantiva en la razón entre importaciones más exportaciones y el producto interno bruto. Debe haber un sinnúmero de explicaciones sobre el efecto tan modesto de dichos tratados. Una es el reducido tamaño de los flujos comerciales pre-tratado con la mayoría de esos países. Otra razón que ciertamente hay que tomar en cuenta está íntimamente relacionada con las reglas de origen. Específicamente, los exportadores mexicanos que han aprovechado las ventajas de TLCAN han desarrollado sistemas de proveeduría en América del Norte para cumplir con las exigencias de origen que se establecen en ese tratado. Para que estos exportadores aprovechen los otros tratados tiene que desarrollar proveedores alternos que cumplan con sus reglas de origen respectivas; este cambio no es sencillo y, por ende, son pocos los exportadores que han aprovechado las ventajas de estos tratados adicionales, puesto que ya han invertido recursos y esfuerzo en el cumplimiento de las reglas de origen del TLCAN8.

b) Cambio Estructural y corrección del precio relativo entre bienes exportables e importables. Al revisar la serie completa de apertura comercial se aprecia una especie de estancamiento después de la introducción de TLCAN. El grado de apertura de la economía mexicana parece haberse estancado, en alrededor de 50-60 %, en los últimos ocho a diez años9.

Las pruebas de cambio estructural (Recuadro 1) muestran, con contundencia estadística, que el cambio estructural más fuerte que experimentó el comercio exterior mexicano en el período de análisis fue la introducción del TLCAN. Las pruebas también indican que el ingreso al GATT y el arancel máximo del Pacto representaron un primer cambio estructural. Los otros tratados de libre comercio representaron cambios modestos en la apertura comercial del país y no resultan estadísticamente significativos en las pruebas de cambio estructural.

III. El TLCAN: Cambio estructural de la apertura comercial.

Se ha escrito prolijamente sobre los efectos del TLCAN11 en la economía mexicana y en la propia región de América del Norte. La cobertura de estos estudios es muy amplia y abarca desde análisis sectoriales específicos hasta estudios que intentan relacionar el TLCAN con variables que, en sustancia, nunca estuvieron contempladas por el propio acuerdo comercial. Naturalmente, los resultados varían enormemente porque los diferentes estudios tienen métricas de evaluación muy distintas. Quienes analizan los efectos en términos muy generales sobre importantes variables estructurales de la economía –como la pobreza, la distribución del ingreso, los flujos migratorios—, que dependen de múltiples fuerzas seculares de largo plazo, tienden a presentar evaluaciones neutras o pesimistas de los efectos del TLCAN. Por el contrario, aquellos analistas que, con más rigor, hacen una evaluación más enfocada en las variables en las que naturalmente el TLCAN pudo haber influido—como las exportaciones y los flujos de inversión extranjera—tienden a concluir que el acuerdo ha tenido éxito.12

Con motivo del décimo aniversario del TLCAN, Lederman, Maloney y Serven hicieron un análisis comprehensivo de los efectos del TLCAN en flujos comerciales y de inversión extranjera, así como en los tiempos requeridos para adoptar nuevas tecnologías. Su conclusión es contundente: sin TLCAN las exportaciones mexicanas hubieran sido 50 por ciento menores, la inversión extranjera directa hacia México hubiera sido 40 por ciento menor en tanto que, gracias a dicho Tratado, el tiempo para que las empresas mexicanas adquieran nuevas tecnologías se redujo a la mitad (1.6 a 0.7 años), además de que el tiempo requerido para que este cambio tecnológico se refleje en la productividad del factor trabajo disminuyó de 2.5 a 1.7 años.13 Los resultados observados posteriormente, conforme nos acercamos al decimoquinto aniversario del TLCAN, tienden a confirmar estas conclusiones.

En esta sección, en lugar de reiterar estos resultados, se analizará por qué el TLCAN representa el cambio estructural más importante en comercio exterior desde que se inició el proceso de apertura a mediados de los ochenta. Para hacer esto, hay que identificar las características distintivas del TLCAN con respecto a otras medidas de política comercial de México en dicho período (vg., GATT, arancel máximo del Pacto, TLCUE, etc.).

Hay, por lo menos, tres características distintivas del TLCAN que destacan por su naturaleza y alcance, cuando se le compara con los otros tratados multilaterales oregionales que México ha firmado. En primer lugar, el tamaño relativo del mercado que se crea con TLCAN y el tamaño del comercio pre-tratado de la región son superiores a cualquier otro mercado creado por tratados bilaterales o regionales suscritos por México. En segundo lugar, el grado y ritmo de la reciprocidad que México obtuvo de Canadá y Estados Unidos tiene un alcance mayor que los otros tratados o,

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