APERTURA COMERCIAL 1990-1996

APERTURA COMERCIAL 1990-1996

En 1989 el gobierno decidió implantar importantes reformas económicas, entre ellas la apertura comercial y la desregulación de mercados como el cambiario y el laboral. Sin embargo, dos factores influyeron de manera negativa para que estas decisiones tuvieran que postergarse. En primer lugar, la guerra contra el narcotráfico, cuyos momentos de máxima intensidad se alcanzarían en la campaña preelectoral de 1989, con el asesinato de varios precandidatos a la presidencia, y, en segundo lugar, el colapso del Acuerdo Internacional del Café en julio de 1989. Mediante este Acuerdo los países productores tenían un determinado grado de control sobre el precio internacional del grano para así propender por una adecuada estabilidad.

A principios de 1990 se volvió a plantear la necesidad de realizar la reforma comercial con el fin de permitir que fuese el sector externo el motor de crecimiento de la economía y que se facilitara la inserción de Colombia en los mercados mundiales. La administración Barco decidió iniciar la ejecución de un programa de apertura para la economía colombiana. Este programa tenía la particularidad de ser gradual. En efecto, en una primera etapa, a partir de febrero de 1990 y durante los siguientes dos años, se debían reducir progresivamente las restricciones cuantitativas mediante un mecanismo de asignación de cupos de importación por ítem bajo el régimen de licencia previa, compensando esta mayor exposición de la producción doméstica con protección arancelaria, y sobre todo con una devaluación favorable de la tasa real de cambio. Así, en marzo de 1990 el 55.6% del universo arancelario quedó bajo el régimen de libre importación, mientras que el 43.3% se mantuvo bajo el régimen de licencia previa y el 1% en el de prohibida importación. Esto contrastaba con la estructura existente hasta ese momento que representaban el 38.1%, 60.1% y 1.1%, respectivamente (Ocampo, 1991).

En una segunda fase se reduciría de manera gradual y sostenida el arancel, hasta alcanzar en tres años un nivel promedio, incluida la sobretasa del 25%. Paralelamente, la devaluación nominal en 1990 se aceleraba, alcanzando el 31%, con el fin de evitar que la liberalización comercial indujera una excesiva demanda de importaciones que pudiera atentar contra la estabilidad cambiaria y por ende pusiera en riesgo la profundización del propio proceso de apertura. Sin embargo, desde enero de 1991 se inició un proceso de revaluación real, tendencia que se mantuvo prácticamente invariable hasta 1996.

Para octubre de 1990, el nuevo gobierno estimó que el programa de apertura requería de una mayor profundización, pues bajo su perspectiva, la apertura comercial no había alcanzado resultados suficientes. El arancel promedio seguía siendo alto (34.5%) y la protección efectiva era del 60%, nivel inferior al 87% de 1985 o al 88% de 1988, pero excesivamente elevada en términos internacionales. Se decidió, por tanto, reprogramar el proceso de apertura y darle una mayor rapidez, transparencia y claridad al programa de desgravación arancelaria.

Con este fin se eliminaron las licencias previas de importación durante el último trimestre de1990, salvo para productos agropecuarios considerados sensibles como los cereales y las oleaginosas. Al finalizar 1990 el 96. 7% del universo arancelario era de libre importación y únicamente el 3.3% permanecía bajo el régimen de licencia previa (Ocampo, 1991). Con miras a simplificar la estructura tarifaria, se redujo el número de los niveles arancelarios de 14 a 7, con la meta de llegar a sólo 4 niveles antes de tres años. Por último, se buscó reducir de manera gradual el nivel promedio de los aranceles del 34.6% aun 16% al final de la administración Gaviria. Esta disminución se haría a partir de 1991 con rebajas al final de cada año.

En agosto de 1991 la situación no era la más apropiada. Por una parte, el país se encontraba pasando por un período de alta inflación y el comportamiento del sector externo no era el esperado. Si bien las exportaciones habían crecido ligeramente, especialmente las menores, ésta era una tendencia ya sostenida desde mediados de la década pasada. Las importaciones, en cambio, habían caído en términos de dólares corrientes en cerca del 11% , incrementándose únicamente las importaciones de bienes de consumo en casi un 10%. Estos resultados iban en contravía con los objetivos de la apertura, que buscaba, por una parte orientar la producción hacia los mercados externos y aumentar sustancialmente la participación de las exportaciones en el PIB, y, por otra, facilitar el acceso a insumos y bienes de capital con el fin de reactivar la economía y elevar la capacidad productiva de la industria doméstica.

Las autoridades argumentaban que la causa del descenso en el ritmo de importaciones era la decisión del sector privado de esperar a una mayor reducción de aranceles para ejecutar sus decisiones de inversión.

Además, en ese mismo período se comenzó a registrar un importante flujo de capitales hacia Colombia producto del diferencial entre las tasas de interés doméstica e internacional, la escasez de crédito interno y las amnistías tributaria y cambiaria en ausencia de una verdadera política de lucha contra el lavado de dólares y el enriquecimiento ilícito. A partir del segundo trimestre de 1991 se disparó el diferencial de la tasa de interés de Colombia respecto a la externa, la cual, según Ocampo y Tovar (1997b), fue un factor estadísticamente significativo en el ingreso de flujos de capital. Resultados similares presenta Gómez (1997), quien muestra cómo los márgenes de intermediación colombianos durante los años noventa han sido, en promedio, los más altos del mundo, sólo por detrás de los países del Oriente Medio. Encuentra, también, que las tasas de interés reales de Colombia, con relación al resto del mundo, son las más elevadas con excepción únicamente de algunos pocos países en vías de desarrollo.

Así, debido al ingreso de cuantiosos capitales de corto plazo, la cuenta corriente de la balanza de pagos que había sido negativa durante toda la década de los ochenta -excepto 1986-, se tornó positiva a partir de 1990, siendo superavitaria en más de US$ 2.350 millones en 1991, y destacándose especialmente el rubro de transferencias que creció en más del 65%. Steiner (1997) presenta evidencia que sugiere que buena parte del significativo crecimiento del rubro de transferencias durante la segunda mitad de los ochenta y primeros años de los noventa pudo deberse al ingreso de divisas provenientes de dineros ilícitos. Destaca, mediante diferentes ejercicios, que son dos los principales mecanismos por medio de los cuales ingresan dineros ilegales a Colombia: transferencias privadas y contrabando abierto. Las reservas internacionales en ese año aumentaron un 40%, al pasar de US$ 4.595 millones en 1990 a US$ 6.500 millones en 1991. Todo este proceso ponía en peligro la estabilidad macroeconómica, por la cual se hacía necesario actuar en los frentes monetario, cambiario, comercial y fiscal.

Con el fin de dar señales suficientes a los agentes económicos, en el sentido de que esta política era un hecho cumplido, se decidió eliminar el concepto de gradualidad de la apertura. De esta forma se eliminaba la supuesta incertidumbre sobre el comportamiento de la rebaja de aranceles. Por la tanto, los aranceles se ajustaron a los niveles previstos para 1994 y se establecieron los cuatro niveles de gravámenes programados para esa fecha. El arancel promedio quedó en 11.4% , alcanzando la protección efectiva un nivel promedio del 26.2%.

En el frente cambiario, aunque no directamente relacionado con el problema coyuntural al que se enfrentaba la economía colombiana, se realizó, por primera vez desde 1967, una reforma estructural. Ésta se dictaminó en 1991 y se ejecutó en dos etapas a partir de 1992 y 1993.

La ley 9a de 1991 derogó el decreto 444 de 1967. Por medio de esta ley se eliminó el monopolio del Banco de la República sobre el control de divisas, con la cual el grueso de las operaciones financieras empezaron a realizarse a través de los intermediarios financieros. Además, se dio vía libre al régimen de inversión extranjera, consagrando la igualdad de derechos entre inversionistas nacionales y extranjeros. La reglamentación de dicha ley correspondió a la Junta

...