UCHOS PAÍSES de África al proporción del comercio mundial que corres

UCHOS PAÍSES de África al proporción del comercio mundial que corres-

sur del Sahara han avanzado considerablemente en la re- forma económica iniciada en

los años noventa. Han logrado disminuir los déficit públicos y en cuenta corriente, re- ducir la inflación e iniciar reformas estructu- rales orientadas al mercado, entre las que figura la liberalización del comercio. En el período de 1992 a 1997, el crecimiento me- dio en la región se aceleró del 1% al 5%, y en 32 de las 47 economías al sur del Sahara el crecimiento rebasó el 3% anual. El PIB real per cápita está creciendo después de cinco años consecutivos de descenso. Con todo, para poder elevar los niveles de vida y sacar a la población de la pobreza, los países africa- nos tendrán que crecer con más rapidez.

Los estudios empíricos indican la estrecha relación entre el crecimiento económico y el de la exportación. En efecto, ningún país con una economía cerrada y una política orien- tada hacia el interior ha conseguido, ni man- tenido, altas tasas de crecimiento económico. Los estudios indican también que el creci- miento económico es esencial para paliar la pobreza. En los últimos 20 años, África al sur del Sahara se ha situado a la zaga de otras regiones en desarrollo en la evolución de las exportaciones y el crecimiento econó- mico. De 1975 a 1997, la exportación nomi- nal y el PIB real de los países africanos al sur del Sahara han crecido anualmente un 4,7% y 2,2%, respectivamente, en compara- ción con 15,7% y 7,6% en seis países de Asia oriental, y 9,6% y 3% en América Latina. La

ponde al continente africano ha descendido de un 4% registrado en 1980 a menos del 2%. Los resultados en materia de exportación de un país se ven influidos por los recursos naturales propios, los factores exógenos y las condiciones creadas por la política macro- económica y estructural. Obtener un buen resultado exige condiciones apropiadas de incentivos macroeconómicos, complemen- tadas por reformas estructurales —incluida una política liberal de comercio exterior—, que favorezcan la reacción de la oferta. Los resultados obtenidos por los países africanos en materia de exportación y crecimiento se han visto obstaculizados por el carácter res- trictivo de los regímenes de comercio y el lento crecimiento de la renta per cápita, por la distancia que separa a la región de los principales mercados y por el elevado costo

del transporte.

En el frente interno, los países africanos

tendrían que dar prioridad a la liberaliza- ción del comercio y la adopción de reformas macroeconómicas y estructurales comple- mentarias. En el frente internacional, los países africanos, que representan el 27% de los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC), deberían emplear su influencia en ese organismo para conseguir cambios en las condiciones del comercio exterior que faciliten la integración de los países pobres en el sistema mundial de in- tercambios. En la ronda de discusiones sobre el comercio, iniciada en Seattle, los países africanos tendrían que aunar esfuer-

26 Finanzas & Desarrollo/ Diciembre de 1999

LOS TEMAS DEL NUEVO MILENIO



Gráfico 1

En África hay más restricciones al comercio que en otras regiones

África al sur del Sahara

28%

39% 54%

33%

17%

50% 39%

33%

Resto del mundo

16% 30%

América Latina

Asia

Restrictivo

Fuente: Estimaciones del personal del FMI.

6%

55%

Abierto

Moderado

zos para instar a los países industria- les a que liberalicen la agricultura y a que abran sus mercados a las exporta- ciones de África.

La política comercial en África

No obstante el avance considerable de

los años noventa, el comercio de África

sigue siendo, en promedio, más pro-

teccionista que el comercio de sus so-

cios o competidores. En un estudio

reciente sobre liberalización del co-

mercio en países que contaban con un

programa respaldado por el FMI,

éste elaboró un índice de restricción

del comercio que fijaba tres niveles

—restrictivo, moderado y abierto—

para facilitar la comparación entre

países y seguir la evolución de la polí-

tica comercial. En el estudio se señala

que, a principios de los años noventa,

más del 75% de los países africanos

contaban con regímenes restrictivos,

y que ninguno tenía un régimen de

comercio que pudiera clasificarse de

abierto. Desde entonces, muchos de

los países han iniciado grandes refor-

mas de sus sistemas; a fines de 1998, la

proporción de países con regímenes

restrictivos había descendido al 28%, y

casi el 40% contaba con regímenes

abiertos. Con todo, los regímenes de

comercio en África seguían siendo más restrictivos que los de otras regiones (gráfico 1). Los aranceles —el criterio que más se utiliza para medir el grado de restricción del comercio— son más elevados en África, un promedio del 20%.

Para atraer la inversión extranjera es esencial contar con una política de comercio transparente, liberal y orientada al exterior. Los flujos de capital privado hacia los países africa- nos han crecido mucho menos que los encaminados hacia otros países en desarrollo, y África se ha situado al margen de los beneficios que frecuentemente acompañan a esos flujos, por ejemplo, la transferencia de capacidad tecnológica, de gestión y organizativa, y la creación de empleo.

El grado en que África depende de la exportación de pro- ductos básicos no es, de por sí, el problema principal. La re- lación de intercambio para las exportaciones africanas ha em- peorado, tal vez en el equivalente de un 15%, en los últimos 20 años. Sin embargo, si bien el comercio de los productos bá- sicos que exporta África ha crecido con menos rapidez que el total del comercio mundial, el crecimiento ha sido considera- ble. El problema está en que la cuota de mercado que corres- ponde a África va en descenso, y la región no ha buscado activamente nuevos mercados de exportación (gráfico 2). Si la cuota de mercado se hubiera mantenido en los niveles al- canzados en 1980, las exportaciones africanas en 1997, excep- tuado el petróleo, se habrían situado en más de US$150.000 millones, en vez de los US$62.000 millones alcanzados.

Medidas de política complementarias

Para obtener mejores resultados en la exportación, los países africanos ten- drán que resolver varios problemas, por ejemplo, atención sanitaria y en- señanza deficientes, falta de infraes- tructura física y escasez de capital. Sin embargo, es imprescindible disponer de condiciones apropiadas de incenti- vos macroeconómicos y de una polí- tica estructural complementaria. Los factores cruciales son: medidas fisca- les y monetarias que promuevan la estabilidad de los precios y que alien- ten el ahorro y la inversión, una posi- ción de pagos corrientes viable y medidas estructurales que fomenten la eficiencia económica. Igualmente cruciales son la credibilidad de la re- forma y la percepción que se tenga de si es o no viable. De manera que, para fomentar el comercio exterior y la inversión, los formuladores de la política tienen que centrarse en las medidas siguientes:

•Eliminar subvenciones y exen- ciones, además de simplificar el marco regulador.

•Orientar el gasto público hacia los servicios esenciales, entre ellos la atención de la salud y la educación.

• Reformar el sector financiero.

•Privatizar las empresas y los bienes económicos del sector público.

•Implementar reformas institucionales que garanticen una definición apropiada de los derechos de propiedad que pueda hacerse cumplir.

• Mejor gobierno, más transparencia y clara responsabilidad.

También es importante liberalizar el sector de servicios y darle más eficiencia con la reforma de reglamentos internos y la apertura a los proveedores extranjeros. En los últimos 20 años, los servicios han sido el sector del comercio que ha crecido con más rapidez y tienen importancia vital como in- sumos intermedios en la producción. Liberalizar el comercio de servicios puede facilitar la transferencia de capacidades y nuevas tecnologías. A su vez, la tecnología y la innovación hacen que puedan comerciarse más servicios. A medida que las empresas emplazan sus procesos de producción en todo el mundo, el éxito de una empresa depende cada vez más de la oferta eficiente de servicios como transportes, comunicacio- nes y finanzas.

El entorno comercial mundial

Los resultados en el campo de la exportación africana de- penderán sobre todo de la política económica interna de los países de la región. Sin embargo, también es importante contar con un acceso más amplio a los mercados de los

Gráfico 2

Ha disminuido la participación de África en los mercados de exportación

de productos básicos

Todos los países

Exportación mundial con distribución de productos africanos

África

0

1980 82 84 86 88 90 92 94 96

Fuente: Estimaciones del personal del FMI.

Nota: Los datos excluyen la exportación de petróleo.

350 300 250 200 150 100

50

Finanzas & Desarrollo/ Diciembre de 1999 27

Índice (1980=100)

países industriales, pues los países africanos tendrían así un incentivo adicional para reformar su política interna. A pe- sar de que ofrecen mercados generalmente abiertos, los países industriales tienden a imponer restricciones sobre la importación de productos agrícolas, precisamente donde se concentra gran parte del potencial de exportación de África. Por ejemplo, en 1997, el arancel medio de nación más favo- recida (NMF) fijado por la Unión Europea (UE) se situaba en torno al 15% para la importación de productos agrícolas no elaborados y 25% para productos agrícolas elaborados, frente al 4% fijado para la de otros productos (excluidos los textiles).

Más aún, estas cifras no reflejan en su justa medida el nivel de protección porque los aranceles son generalmente bajos, o inexistentes, para los bienes que la UE no produce, como café y té, y son elevados para las importaciones que compiten con productos europeos, entre ellos los productos agrícolas semielaborados o elaborados, con más valor agregado. Tam- bién hay que tener en cuenta que las barreras no arancelarias en forma de respaldo a los precios al productor, subvencio- nes a la exportación y acuerdos de comercialización excluyen la importación de productos agrícolas. Estas medidas consti- tuyen en realidad una subvención a la agricultura que, en promedio, alcanza —según las estimaciones— el 1,5% del PIB de los países miembros de la Organización de Coopera- ción y Desarrollo Económicos (OCDE).

La existencia de preferencias comerciales para los países en desarrollo es el segundo aspecto del entorno comercial que tiene importancia especial para África. La Convención de Lomé, firmada en 1975 y prorrogada en 1980 y 1985, con- cede acceso libre de derechos al mercado de la UE para cier- tos productos de los países en desarrollo de África, Asia, el Caribe y el Pacífico. En 1968, Australia, Canadá, la Comuni- dad Europea, Estados Unidos y Japón aceptaron el sistema generalizado de preferencias (SGP), en virtud del cual los países industriales concedían un tratamiento arancelario preferencial a los productos manufacturados y semimanu- facturados de los países en desarrollo.

Aunque la Convención de Lomé caduca en el año 2000, no hay motivo de alarma. Su efecto, como el del SGP, en el volu- men y estructura de las corrientes del comercio ha sido pe- queño; en 1997, por ejemplo, sólo el 17% de las exportaciones de los países en desarrollo a los países industriales se benefició del SGP. Primero, estos acuerdos afectan por lo general a bie- nes con escaso valor agregado para los cuales el arancel NMF ya es bajo o inexistente. Segundo, la aplicación de preferencias a la exportación de materias primas, junto con aranceles más altos a medida que aumenta el valor agregado, ha servido para desalentar la diversificación hacia exportaciones con más valor agregado. Tercero, el acceso a los mercados de los países industriales se ve restringido con frecuencia por com- plicados requisitos administrativos que los exportadores afri- canos tienen dificultades para cumplir; aproximadamente el 40% de los productos que podrían recibir trato preferencial en virtud del SGP no lo reciben debido a que no se cumplen esos requisitos. Cuarto, las preferencias en virtud de los dos sistemas se aplican a productos específicos, no son obligato- rias y pueden suspenderse a discreción de las autoridades de los países industriales. En consecuencia, el acceso al mercado

es incierto y desalienta la inversión a largo plazo en las indus- trias de exportación. Por último, los países en desarrollo de ingreso más alto tienden a cosechar más beneficios con las preferencias que los países más pobres.

Hay dos maneras en que África al sur del Sahara puede complementar la política nacional orientada al mercado con un entorno externo que aliente el comercio exterior y la inversión. Primero, mediante acuerdos regionales para el comercio y, segundo, con una participación más activa en el sistema multilateral de comercio. Estos dos caminos no son excluyentes.

Acuerdos regionales de comercio. Los acuerdos regionales de comercio pueden contribuir a la eficiencia económica, además de estimular el comercio, la inversión y el creci- miento. En África al sur del Sahara, este tipo de acuerdo ha servido en gran medida para fomentar las reformas estructu- rales creando incentivos que eliminan las prácticas restricti- vas comerciales y los sistemas de licencias, modernizan el procedimiento aduanero y los reglamentos, integran los mercados financieros y simplifican los métodos de transfe- rencia y pago y la política sobre transporte, infraestructura, mano de obra e inmigración. Algunos países han ido más le- jos, ya que han armonizado la reglamentación sobre in- versiones, los incentivos y el tratamiento fiscal, además de acordar normas y especificaciones técnicas.

Los acuerdos regionales de comercio pueden ser beneficio- sos si producen una reforma no discriminatoria de los inter- cambios que a grandes rasgos sea similar. En caso contrario

Gráfico 3

Superposición de acuerdos comerciales regionales en África oriental y meridional

MCAOM

Djibouti Egipto

Eritrea Etiopía

Sudán

Angola

Congo, Rep. Dem.

IT

Burundi Rwanda

UAS

Fuente: Autor. Nota: COI

CCAO CSD MCAOM IT

UAS

Comisión del Oceano Índico

Comisión para la Cooperación de África Oriental Comunidad Sudafricana de Desarrollo

Mercado Común de Áafrica Oriental y Meridional Iniciativa Transfronteriza

Unión Aduanera Sudafricana

Mauricio COI Madagascar Seychelles

Kenya Tanzanía CCAO Uganda

Comoras

Malawi Mozambique Zambia

Zimbabwe

Namibia Swazilandia

Botswana Lesotho Sudáfrica

CSD

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puede conducir al desvío de las corrientes del comercio, desvío que pagarán los consumidores pues no tendrán otra alternativa que comprar importaciones caras de los socios regionales. Sin embargo, los países africanos no suelen producir los bienes que otros países africanos importan. El resultado es que el comercio intrarregio- nal representa menos del 10% del comercio de África, en comparación con más del 60% en la UE, 45% en el TLC y casi 30% en el Mercosur.

Un problema que plantean los acuerdos regio-

nales de comercio en África está en el número de

iniciativas que se superponen y que son contra-

dictorias a nivel nacional. Los diversos grupos

regionales (que incluyen el Mercado Común de

África Oriental y Meridional, la Iniciativa Trans-

fronteriza para África Oriental y Meridional, la Comunidad Sudafricana de Desarrollo y la Unión Aduanera Sudafricana) cuentan con una participación traslapada (grá- fico 3) de países miembros, obligaciones, normas y estrategias administrativas contradictorias y diferentes planes y objetivos. La complejidad de los acuerdos suscritos por los países africa- nos reduce las ventajas posibles que el regionalismo ofrecería al comercio y socava los incentivos a una inversión creciente porque las contradicciones internas y las normas contrapues- tas obstaculizan la creación de un mercado más amplio. Es más, una política regional puede debilitar el valor político que necesitan los países para implementar las reformas.

La nueva ronda de negociaciones comerciales. El alcance y la amplitud de la nueva ronda de negociaciones se determi- narán probablemente durante el próximo año. El mejor re- sultado sería un avance general, que facilitaría las soluciones de compromiso entre los intereses en pugna. Así, habría más oportunidades para que África pudiera avanzar en todos los sectores, comprendidos los que más le interesan. La alterna- tiva podría ser que se trataran ciertos temas de interés sólo para grupos de países miembros de la OMC; la negociación sectorial podría eclipsar los asuntos que más interesan a la región africana.

Para que sus intereses se tengan debidamente en cuenta durante la nueva ronda, los países africanos tendrán que cen- trarse en dos objetivos: reducción de las medidas agrícolas restrictivas en los mercados de la OCDE y revisión de los sis- temas de preferencias. Lo mejor sería adoptar la propuesta del Director General de la OMC en el sentido de que las exportaciones de los países más pobres, incluidos los países pobres muy endeudados, reciban acceso general consolidado libre de derechos a los mercados de los países industriales. Ese acceso fomentaría los incentivos de los países africanos a favor del crecimiento y la diversificación de las exportaciones y de la expansión a medio plazo de las relaciones comerciales con los países industriales. El acceso consolidado, libre de de- rechos, conduciría a un entorno de incentivos más estable y alentaría la inversión interna en las industrias de exporta- ción; los países se sentirían también motivados a emprender reformas que hicieran más atractivo su sector de exportación para los inversionistas extranjeros.

Aunque el acceso libre de derechos podría conducir a cierto desvío del comercio, no hay fundamento para temer

que fuera distorsionador. Primero, el volumen de comercio afectado en relación con los mer- cados de los países industriales es muy pe- queño. Segundo, para los países exportadores, debido a que el acceso consolidado, libre de derechos, se aplicaría a todas las industrias y a todos los mercados principales, surgiría una estructura uniforme de incentivos de precio que permitiría que los países explotasen sus ventajas comparativas. Es una diferencia importante frente al sistema actual de prefe- rencias que distorsiona los incentivos.

Una cuestión prioritaria para África

La reforma del comercio es una prioridad im-

portante para los países de África al sur del Sahara. Los regímenes de comercio abiertos y los sectores dinámicos de exportación están unidos al crecimiento eco- nómico, mientras que las barreras al comercio se mantienen a costa del crecimiento y el bienestar de la población de África. Sin embargo, la reforma del comercio resultará inefi- caz sin reformas internas complementarias encaminadas a la creación de un entorno de incentivos orientado al exterior y al mercado.

La adopción de medidas económicas apropiadas orienta- das al comercio no incrementará necesariamente la impor- tancia de la exportación de manufacturas ni de ningún otro tipo de producto. Más bien, las medidas de política deberán hacer hincapié en la eficiencia económica y el fomento de oportunidades de comercio donde quiera que aparezcan. Según las ventajas comparativas de cada uno, el país podrá centrarse en los productos básicos, la exportación agrícola (comprendidos los productos elaborados y otros artículos de alto valor), los textiles, las manufacturas o los servicios.

La nueva ronda de negociaciones comerciales ofrece un foro eficaz en el que África puede participar con miras a mo- dificar el entorno del comercio exterior con la posibilidad de que mejoren las perspectivas del comercio de la región. A cambio, no obstante, los países de África al sur del Sahara de- berán estar dispuestos a liberalizar su propia política de co- mercio. El entorno más favorable para el comercio exterior, unido a un marco de política macroeconómica y estructural mejor concebido, incluida una política de comercio liberal, ofrece el mejor camino para estimular la exportación y cose- char los beneficios de la plena participación en el sistema mundial de comercio. F&D

Referencias bibliográficas:

Fajgenbaum, José y otros autores, 1999, “The Cross-Border Initiative in Eastern and Southern Africa” (Washington: Fondo Monetario Inter- nacional), http://www.imf.org/external/np/cross/index.htm.

Fischer, Stanley, Hernández-Catá, Ernesto y Khan, Mohsin S., 1998, “Africa: Is This the Turning Point?” IMF Papers on Policy Analysis and Assessment 98/6 (Washington: Fondo Monetario Internacional).

Sharer, Robert y otros autores, 1998, Trade Liberalization in IMF-Supported Programs, World Economic and Financial Surveys (Washington: Fondo Monetario Internacional).

Robert Sharer, Jefe de la División de Política Comercial del Departamento de Elaboración y Examen de Políticas, del FMI.



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