ALGUNOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

ALGUNOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA, EN PARTICULAR, SOBRE EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LOS EFECTOS DEL

SILENCIO ADMINISTRATIVO∗

Allan R. Brewer-Carias

Profesor de la Universidad Central de Venezuela

I. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL ESTADO DE DERECHO

El derecho administrativo en Venezuela, como ha ocurrido en todos los paises de America Latina, se ha conformado conforme a las tradiciones del derecho civil romano germanico,1 que condicionaron el desarrollo del derecho en Europa continental. Ello es cierto particularmente, respecto de los principios generales aplicables al procedimientos administrativo, es decir, el regimen legal que rige la actividad de la administracion publica en sus relaciones con los administrados, que se conformaron de acuerdo con las mismas reglas y principios generales desarrollados durante el ultimo siglo en Alemania, Francia, Italia y Espana.2

Entre estos principios, el primero que debe mencionarse es el de la legalidad, basado ademas en el de la supremacia de la Constitucion.

La Constitucion venezolana de 1999,3 en efecto, establece expresamente que “la Constitucion es la norma suprema y el fundamento del orden legal,” a la cual se encuentran sometidas todas las personas y entidades publicas (Articulos 7 y 131).4 Solo en la materia relativa a los derechos humanos se condiciona el principio de supremacia de la Constitucion, ya que el mismo texto constitucional otorga prevalencia a las provisiones de los tratados internacionales relativas a los derechos humanos sobre el sistema legal interno, si estos contienen disposiciones mas favorables para su disfrute y ejercicio (Articulo 23). La supremacia de la Constitucion tambien se confirma con la declaracion que se hace del Estado en la Constitucion de 1999, como un Estado Democratico y Social de Derecho siguiendo el modelo que ya adoptado se habia adoptado en la Constitucion de 1961.5 Esto implica que todas las actividades de todas las entidades publicas deben someterse a la Constitucion, leyes, reglamentos y demas disposiciones adoptadas por las autoridades competentes; lo que no es otra cosa en relacion con la actividad administrativa del Estado que el principio de la legalidad, es decir, la obligacion que tienen todos los organismos y entidades de administracion publica de actuar sometiendose a la ley.6 A tal efecto, el Articulo 137 de la Constitucion declara que “la Constitucion y la ley definen las atribuciones de los organos del Estado, a las que deben sujetarse;” y el Articulo 141 de la misma Constitucion sobre los principios que rigen la administracion publica, establece que esta debe actuar “con sometimiento pleno a la ley y al derecho.” En consecuencia, todas las actividades del Estado y, en particular, de los organos y entidades de la administracion publica deben realizarse de acuerdo a las disposiciones de ley, y dentro de los limites que la misma establece. Ademas, el Articulo 4 de la Ley Organica de la Administracion Publica (LOAP)7 expresamente repite el principio de la legalidad respecto a la misma al declarar que:

“La Administracion Publica se organiza y actua de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignacion, distribucion y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitucion de la Republica Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de caracter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantia y proteccion de las libertades publicas que consagra el regimen democratico, participativo y protagonico.” La consecuencia de estos principios de supremacia constitucional y de la legalidad es la disposición en la Constitucion de un sistema integral para su control judicial de las actuaciones del Estado: por una parte, a traves de un completo sistema de control de constitucionalidad de caracter mixto, que combina los metodos difuso (Articulos 334) y concentrado de control judicial, este ultimo, atribuido a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo (Articulo 336) (Jurisdiccion Constitucional);8 y por otro lado, a traves de un sistema de control judicial de accion administrativa (Jurisdiccion Contencioso

Administrativa) (Articulos 259 y 297).9

II. LOS PODERES Y COMPETENCIAS DE ÓRGANOS Y ENTES

ESTATALES

Una de las consecuencias mas importantes del principio de legalidad es que los poderes y competencias asignadas a todas las entidades publicas y organismos estatales siempre

deben estar expresamente provistos en una ley. Esta asignacion de competencias, en el caso

de Venezuela, conforme a la forma federal del Estado adoptada en la Constitucion (Articulo

136), se conforma primaria y basicamente a traves de la distribucion territorial de los

poderes estatales entre el Estado nacional (Poder Publico nacional), los estados de la

federacion (Poder Publico estadal) y los municipios (Poder Publico Municipal).10

En esta materia, debe recordarse que Venezuela fue uno de los paises del Continente

que desde principios del siglo XIX adopto la modalidad federal de gobierno,11 aun cuando

en la practica se haya venido progresivamente conformado como un sistema de “federacion

centralizada.”12 No obstante esta tendencia centralizadora, en cuanto a la formal

organizacion del Estado, la consecuencia legal de la distribucion vertical o territorial de

poderes y competencias en un marco federal, es la existencia de tres niveles de entes

publicos y de administracion publica: Administracion Publica Nacional, Administracion

Publica Estadal y Administracion Publica Municipal.

Estos tos tres niveles de administracion publica estan todos sujetos a los principios

generales establecidos en la Constitucion nacional respecto a la organizacion de la

administracion publica central (Articulos 236 y 20) y la administracion publica

descentralizada (Articulos 142 y 300); la actividad administrativa (Articulo 141); los

funcionarios publicos (Articulos 145 al 149) y sus responsabilidades (Articulos 139); los

bienes del Estado (Articulos 12, 181 y 304); el acceso a informacion publica (Articulo

143); los contratos publicos (Articulos 150 y 151); la responsabilidad patrimonial del

Estado (Articulo 140); y el control fiscal sobre la administracion (Articulos 62, 66, 287 y

315).

Como se menciono, una de las consecuencias del principio de la legalidad,

particularmente respecto a la administracion publica, es que para proteger las libertades

publicas en un Estado democratico, los organismos y entidades de la administracion publica

siempre tienen que estar habilitados de manera expresa a traves de una ley (competencia)14

de manera que cuando se emiten actos administrativos que podrian afectar de alguna forma

los derechos e intereses de los particulares (Articulo 4 de la LOAP), deben siempre hacerse

mencion expresa, en su motivacion, de la base o causa legal especifica que autporiza la

actuacion.15

Pero ademas, los actos administrativos, incluso los que se dictan en ejercicio de

poderes discrecionales, de acuerdo al Articulo 12 de la Ley Organica de Procedimientos

Administrativos (LOPA)16 siempre deben emitirse conforme al determinado presupuesto de

hecho previsto en la misma ley que motiva la actuacion de la administracion, y de acuerdo

con los fines previstos en la disposicion legal que autoriza la actuacion administrativa; y

siempre deben mantener la debida proporcionalidad entre el fin perseguido y la decision

adoptada, lo cual implica la aplicacion de los principios de razonabilidad, logica,

coherencia, igualdad, e imparcialidad, todo conforme a los principios de la confianza

legitima y de la buena fe, y siempre cumpliendose con todas las condiciones y formalidades

establecidas por su validez y eficacia de dichos actos.

III. LA BASE ESENCIAL DE LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA:

LA BUENA FE Y LA CONFIANZA LEGÍTIMA

Todos los principios que se derivan de la Constitucion y la Ley Organica de

procedimientos Administrativos y que rigen la actividad administrativa, se complementan

con los establecidos en el Articulo 10 de la Ley Organica de la Administracion Publica, en

el cual se indica que la actividad de la administracion publica se debe basar en los

principios de economia, celeridad, simplicidad, responsabilidad, eficacia, proporcionalidad,

oportunidad, objetividad, imparcialidad, participacion, accesibilidad, uniformidad,

modernidad, honestidad, transparencia, buena fue, paralelismo de las formas,

responsabilidad, sometimiento a las leyes y supresion de formalidades no esenciales.

De particular importancia es el principio de la buena fe, al cual se vincula el principio

de la confianza legitima y que ha sido reconocido como uno de los que rigen la actividad

administrativa, en el sentido de que cuando en las relaciones juridicas que se establecen

entre la administracion y los administrados, se ha creado expectativas de actuacion

legitimas, la misma debe respetar tales expectativas.18 Los principios de buena fe y de la

confianza legitima, por otra parte, estan conectados con el de seguridad juridica que debe

tambien regir la actividad de la administracion del Estado, protegiendo las relaciones entre

el Estado y los administrados.19

Acerca del principio de la confianza legitima, la Sala Politico-Administrativa del

Tribunal Supremo de Justicia ha considerado que las acciones

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