CONTABLE

Las reglas formales vigentes9 para el proceso presupuestal colombiano están contenidas en el Título XII, capítulo 3, artículos 345 a 355 de la Constitución Política (CP) y en leyes del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) . En el Cuadro 1 se relacionan las de mayor relevancia para nuestra discusión. Como se observa, algunas de estas normas son numéricas ya que imponen precisos techos, pisos o valores absolutos al gasto de funcionamiento, el endeudamiento y las transferencias a los gobiernos subnacionales. Otras sustraen del juego presupuestal anual los sectores económicos prioritarios que el Estado debe atender (salud, educación, recreación y deporte, agua potable y saneamiento básico...). Desde el año 1991 el cambio más protuberante en las relaciones fiscales centro-periferia ha sido el Acto Legislativo 001 de 2001, que hizo de las transferencias a las regiones un valor monetario absoluto que crece a una tasa porcentual anual específica (abandonando la fórmula anterior consistente en una proporción fija de los ingresos corrientes del Gobierno central).

Las restantes pueden clasificarse como reglas sobre procedimientos de negociación y aprobación. Otorgan gran poder al Ejecutivo sobre el tamaño del presupuesto y del déficit fiscal proyectado pues bajo ninguna circunstancia el Legislativo puede acrecentar o incluir gastos sin autorización escrita del ministro de Hacienda. En el mismo sentido obran las normas según las cuales el Ejecutivo puede (en cualquier momento y con enorme discrecionalidad) abstenerse de ejecutar gastos aprobados en la ley de presupuesto.

Las reglas formales sobre transparencia son muy escasas por no decir inexistentes, lo que ha devenido en excesiva discrecionalidad (“contabilidad creativa”, la denominan algunos autores) de las entidades públicas a la hora de presentar y debatir los documentos presupuestarios. Acumulada año tras año, esta “creatividad” ha convertido a las estadísticas fiscales colombianas en un complejísimo laberinto de documentos, clasificadores, coberturas y series temporales . Hasta aquí las reglas presupuestarias formales. Para especificar completamente el marco institucional debemos incluir ahora las reglas informales. La tesis de este trabajo es que en Colombia aún prevalece el clientelismo político (definido en la sección C del numeral 1 de este trabajo), lo cual implica que la contraparte del Ejecutivo en las negociaciones presupuestarias son legisladores individuales y no bancadas parlamentarias que obedezcan a directrices de partidos políticos. En este marco institucional se ha desenvuelto el proceso de aprobación y ejecución del presupuesto del Gobierno nacional desde el año 1991 hasta nuestros días.

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