DESCENTRALIZACIÓN Y ORDEN PÚBLICO

DESCENTRALIZACION Y ORDEN PUBLICO

Néstor Raúl Correa Henao *

INTRODUCCION

El objetivo del presente documento es analizar el "estado del arte" de los hechos, las tendencias y las alternativas de la relación que media entre la descentralización y el orden público.

Este documento hace parte de la publicación colectiva que bajo los auspicios de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL, realiza un grupo interdisciplinario de investigadores.

La descentralización es un mecanismo administrativo que consiste en transferir del centro ala periferia funciones políticas, administrativas y/o financieras para que sean ejercidas autónomamente por quien recibe tales atribuciones.

El orden público, por su parte, es una noción material que consiste en la existencia de condiciones propicias para la convivencia tranquila y normal de la sociedad civil.

El tema del presente ensayo -descentralización y orden público- bien ha podido denominarse al revés: Centralización y Orden público. En efecto, en materia de manejo del orden público, lo normal en Colombia, como en todas partes, ha sido la centralización y la excepción ha sido la descentralización.

Incluso en los albores del Estado moderno, en los siglos XVII, XVIII y XIX, el denominado Estado gendarme, caracterizado por una actitud pasiva del Estado y un amplio margen de maniobra de la iniciativa privada –laissez faire , laissez passer- los servicios básicos de policía y de administración de justicia fueron -casi los únicos- reconocidos como propios del Estado.

En realidad, el estudio de la historia de la humanidad transita por el estudio de la centralización del monopolio del uso de la fuerza en un órgano único y legitimado para ello.

Es por ello que la centralización ha sido siempre la regla general en la gestión del orden público. Colombia no ha sido la excepción. Más allá del orden público, la descentralización política, administrativa y financiera, por su parte, también ha sido en este siglo la excepción. A comienzos del presente siglo se comenzó a presentar un intervencionismo de Estado para corregir las desigualdades extremas que presentaba la economía libre de mercado. El Estado empezó a actuar en diferentes sectores y de diversas maneras, lo cual se tradujo en un irracional crecimiento estatal, en Colombia, como en todas partes, que algunos califican de gigantismo. Particularmente la rama ejecutiva del nivel central de gobierno se vio incrementada con el intervencionismo. En la década de los setenta y ochenta se empezó a descentralizar como reacción a los fracasos del centralismo producido por la actuación estatal. Colombia, aquí de nuevo, no fue la excepción.

Sin embargo, en Colombia, debido a los críticos niveles de violencia, cuyas causas e historia se analizan en el presente documento, el centralismo en el manejo del orden público no ha sido suficiente para conservarlo o restablecerlo allí donde ha sido turbado.

Hoy en día, luego de más de 40 años bajo la vigencia de los estados de excepción constitucional -estado de sitio y conmoción interior-, el país no tiene ni las condiciones materiales para que las personas vivan con dignidad ni las condiciones policivas para vivir en paz.

Como anota Bobbio, "la paz es sí un bien necesario pero no también suficiente, ya lo sumo que es un bien prioritario... La paz es sólo la condición preliminar para la realización de una libre convivencia". (1)

Por estos días se alzan voces en Colombia para revisar el manejo tradicional del orden público. Algunos abogan por una mayor centralización e incluso una re-centralización de funciones en el nivel central de gobierno. Otros son proclives a una descentralización del manejo del orden público. Razones no les faltan a unos u otros. Este documento no pretende, de ninguna manera, dirimir tal asunto. Sólo se busca aquí aportar con neutralidad elementos de juicio para una mayor ilustración y racionalización del debate, a partir de una especie de "fotografía" del estado del arte.

Por otra parte, se han utilizado en esta investigación diversas fuentes que van desde una abundante bibliografía en libros, revistas y periódicos -como se podrá advertir en las citas-, hasta la entrevista personal, pasando por la actualidad normativa y jurisprudencial. Por último, el plan de esta investigación no es arbitrario sino que se encuentra armonizado con las otras publicaciones de este libro colectivo, así: primero se analizan los hechos, luego las tendencias y posteriormente las alternativas en materia de descentralización y orden público. Al final se hace un resumen del documento y se presentan los Anexos.

HECHOS

En esta primera parte se realizará un diagnóstico fáctico de la descentralización y del orden público en Colombia.

La descentralización

El estudio de la descentralización en Colombia exige dar una breve mirada a la historia de los nexos nación-entidades subnacionales" como se hace a continuación.

El Estado colombiano no fue el resultado del desarrollo de una secular unidad nacional, como en Europa, sino que primero fue una creación jurídica, esto es, fuimos antes un Estado que una nación. En Colombia incluso hoy podría afirmarse que tenemos más territorio que Estado.

El surgimiento de una burguesía criolla en Colombia permitió la liberación de España a principios del siglo pasado, pero de allí no surgió un mercado nacional. Desde sus orígenes, la economía colombiana, como la latinoamericana, estuvo volcada hacia la exportación de sus recursos y materias primas, de suerte que apenas si se estableció una red de comunicaciones que permitiera la salida al exterior, mientras que internamente las regiones permanecían incomunicadas entre sí.

En este sentido, se inscribe la lucha a mediados del siglo pasado , entre los centralistas y los federalistas, que desataron numerosas guerras internas clausuradas siempre con pactos de paz consignados en reformas constitucionales.

Si bien el centralismo que imperó desde 1886 sirvió para generar una cierta unidad nacional, fue impotente para solucionar los problemas estructurales de la sociedad colombiana. A partir de los años setenta empezó a establecerse en el mundo un nuevo orden económico internacional; desde entonces se inició un proceso en el que los capitales se transnacionalizaron y los mercados se unificaron. El Estado en consecuencia entró a revisar sus relaciones con la sociedad civil, su papel en la economía y su tamaño. La apertura económica, la desregulación, la privatización, la desestatización, la participación y la descentralización se impusieron. Hacia dentro y hacia afuera el Estado se redimensionó. Fue por ello que en la década de los ochenta se inició un ambicioso proceso de descentralización. La descentralización fue más una municipalización, como quiera que el departamento fue desplazado un poco. Con la Constituyente se emparejarían luego ambos procesos.

Uno de los objetivos explícitos de la descentralización fue, aparte de la reducción del déficit fiscal de la nación -que, como se demuestra en otro ensayo de este libro, no se produjo-, la atomización de las luchas populares mediante la focalización en el ámbito local de la función -y por consiguiente de la responsabilidad de su inoperancia-. Como anota Darío Restrepo, "entre 1970 y 1986 más del 62% de los paros cívicos tuvieron como causa inmediata la no prestación, la mala calidad y los costos de los principales servicios públicos domiciliarios, acueducto, alcantarillado y energía eléctrica... En este contexto, de los paros cívicos nacen coordinadoras sociales y movimientos cívicos de carácter político que constituyen formas permanentes de organizacion popular por fuera del bipartidismo" (2) Tal afirmación queda de manifiesto en los cuadros 2, 3 y 4 (anexos al final de este trabajo).

La descentralización fue un proceso que transitó el siguiente camino: primero los aspectos fiscales -Ley 14/83- y políticos –elección popular de alcaldes, Acto Legislativo No.1 de 1986- antecedieron incluso a los administrativos -Decreto Ley No.077 de 1987-.

Más tarde se crearon programas nacionales tendientes a superar los problemas que presentaban los municipios de mayor violencia. Tal fue el caso del Plan Nacional de Rehabilitación -PNR-, el cual, según palabras de la Secretaría de Integración Popular de la Presidencia de la República, "surge como el componente de la política de Paz que busca erradicar de las regiones afectadas por los enfrentamientos armados, los factores que hacen de ellas un medio propicio para la propagación de la violencia". (3) El mismo documento agrega más adelante que "la (sic) áreas donde los enfrentamientos armados, han dejado de ser choques esporádicos para afectar sensiblemente las condiciones de vida de los habitantes, han sido consideradas como las regiones objeto del Plan" (4)

Igualmente se hicieron esfuerzos por regionalizar el país -Ley 76, de 1985-. Luego se reformó la estructura sectorial nacional. Durante todo este tiempo el municipio colombiano se revitalizó y el departamento pasó a un segundo lugar .

Este era el estado del arte de los nexos que mediaban entre la nación y las entidades territoriales al momento de la Asamblea Nacional Constituyente -1991-.

La nueva organización territorial establecida en la Carta Política representa, en esencia, respecto del antiguo régimen, un doble cambio cuantitativo y cualitativo. Cuantitativamente, Colombia pasó de tres niveles de gobierno que tenía bajo la Carta de 1886 -nacional, seccional (que agrupa a los departamentos, intendencias y

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