PARADIGMA DOMINANTE Y EMERGENTE

3.3 Características de las políticas sociales en los paradigmas dominante y emergente

(Franco Rolando)

Es posible caracterizar dos paradigmas de políticas sociales, uno originado en la fase de sustitución de importaciones, todavía vigente y dominante, y otro, que se encuentra en ciernes (emergente).

3.3.1 Institucionalidad (l)

Responsabilidad estatal vs. Pluralidad de sectores

La política social tradicional consiste en los programas que realiza el Estado, el que asimismo lleva a cabo la totalidad de las funciones: actúa como financiador, diseñador, implementador, supervisor y, esporádicamente, evaluador. Vale decir, que todas las funciones están unificadas en un mismo sujeto.

El paradigma emergente recoge los antecedentes que mostraban el agotamiento de esta concentración de responsabilidades en el aparato estatal afirma que el Estado ya no hará las mismas cosas que en el pasado, ni de la misma manera. Será responsable parcialmente del financiamiento, en especial de los programas orientados a la población de menores recursos; ejercerá actividades de promoción; tendrá que asumir también funciones de ejecución de los programas, según algunos sólo de manera subsidiaria, esto es, en reemplazo (en "subsidio") de otros actores sociales llamados en primer lugar a cumplir esas tareas. Pero sostiene que las funciones de la política social pueden separarse y llevarse a cabo por otros subsectores: filantrópico o voluntario, comercial e informal (Bustelo, 1988).

La presencia de estos subsectores es evidente. Incluso, en algunos países de la región, las organizaciones no gubernamentales (ONGs), manejan más recurso que el propio sector social estatal (Anaya, 1990).

La familia (sector informal), por su lado, ha sido siempre la principal prestadora de atenciones sociales incluso la principal educadora, y muy paulatinamente fue siendo sustituido por el Estado y otros agentes sociales. Sin embargo, su papel continúa teniendo fundamental importancia, pese a lo cual no suele ser tomada en cuenta en el diseño de los programas sociales.

Paradigmas de la política social.

DOMINANTE EMERGENTE

INSTITUCIONALIDAD MONOPOLIO ESTATAL PLURALIDAD DE SUBSECTORES

Financia Estatal

Diseña Privado (comercial), filantrópico (ong). E informal(familia)

Implementa

Controla

Funciones unificadas Funciones separadas

INSTITUCIONALIDAD CENTRALISMO DESCENTRALIZACIÓN

Lógica de toma de decisiones Burocrática De proyectos

Estrategias macro Asignación competitiva

El estado sabe Licitaciones

Asigna recursos vía administrativa “Capacidad de innovación esta diseminada en toda la sociedad y debe aprovecharse” (Fondos de inversión social)

Usuario sin elección

FINANCIAMIENTO (I) FUENTE DE RECURSOS ESTATAL CONFINANCIACIÓN

“lo que no cuesta, no vale”

Recuperación de costos: “el que puede, debe pagar”.

(riesgo: marginar pobres)

FINANCIAMIENTO (II) ASIGNACIÓN DE RECURSOS DE LA OFERTA SUBSIDIO A LA DEMANDA

Falta de competencia (Creación de cuasimercados)

Competencia

Libertad de elegir

(¿Consumidor tiene información suficiente?

OBJETIVO BUSCADO UNIVERSALISMO DE LA OFERTA UNIVERSALIDAD DE LA SATISFACCIÓN

(alto costo, bajo impacto)

Oferta homogénea disponible favorece a los informados y organizados “Tratar desigualmente a quienes son desiguales socialmente”

CRITERIOS DE PRIORIDAD Y EXPANSIÓN DEL SISTEMA AMPLIACIÓN PROGRESIVA DE ARRIBA HACIA ABAJO PRIMERO LOS MÁS NECESITADOS

(Acceso segmentado)

Ergo: “a menor gasto social, menos equidad” (Instrumento: FOCALIZACIÓN)

POBLACIÓN OBJETIVO CLASE MEDIA GRUPOS ORGANIZADOS POBRES

ENFOQUE EN LOS MEDIOS EN LOS FINES

Infraestructura social IMPACTO: magnitud del beneficio que recibe P:O., según objetivos buscados

Gasto corriente

INDICADOR GASTO PÚBLICO SOCIAL RELACIÓN COSTO-IMPACTO

El sector comercial atiende a una clientela solvente. En tal sentido, parecería escasa su vinculación con la equidad y la atención de los pobres. Sin embargo, su participación puede darse por dos vías. En primer lugar, porque si aquel grupo no pudiera satisfacer sus necesidades mediante un pago, lo haría presionando para que los programas públicos atendieran sus necesidades. La existencia de este subsector privado, entonces, permitiría concentrar los recursos estatales en atender a los menos favorecidos. Por otro lado, el sector comercial puede cumplir -

Seguramente con eficiencia- algunas funciones en la prestación de servicios sociales, mediante el procedimiento de la tercerización.

En diversos países de la región se está procediendo a reformas que transfieren responsabilidades de ejecución de ciertas etapas de la implementación de políticas sociales al ámbito privado. Así sucede en el caso de la salud previsional, donde si bien la legislación puede fijar contribuciones compulsorias a los asalariados, permite que éstos elijan aquellas instituciones -públicas o privadas- que administrarán esos recursos ya las que prestarán la atención de salud en caso necesario, como sucede en Chile, Argentina, Colombia y Perú; en materia de pensiones, un sistema regulatorio público, que establece el ahorro compulsorio, permite también que sean empresas privadas las que administren los fondos de pensiones, en Chile, Argentina y Perú y, últimamente en Uruguay 38 En Chile, esta transferencia al sector privado ha permitido la creación de un mercado financiero exitoso y la acumulación por esas empresas de más de US$ 20 000 millones que han influido en el aumento de la inversión del país (la que hoy llega a 25% del PIB).

3.3.2 Institucionalidad (ll)

Centralismo vs. Descentralización

El paradigma dominante se basa en un Estado fuertemente centralizado, mientras que el emergente tiende a privilegiar que las decisiones se tomen en el ámbito local, para lo cual promueve tanto la desconcentración como la descentralización.

Conviene recordar que la tendencia histórica latinoamericana ha sido centralizadora, en ello han influido, por un lado, razones de índole puramente económica, como la indivisibilidad de escala de ciertas decisiones y la retroalimentación entre la toma de decisiones centralizada y la concentración de la actividad económica (Boisier'

1976), así como el proceso de concentración de la población en grandes ciudades y, por otro, características políticas, como la matriz unitaria, típica de la mayoría de los Estados de la región, el centralismo larvado que existe incluso en los que adoptaron estructuras federales, y las influencias culturales procedentes de países tradicionalmente centralizados, como Francia, También refuerza esa tendencia la debilidad de las instituciones locales y su falta de práctica en decidir sobre asuntos que les conciernen.

Las críticas al centralismo enfatizan que se toman decisiones careciendo de la información necesaria sobre las peculiaridades de cada zona y se opta por soluciones homogéneas que se aplican a realidades que son heterogéneas, lo que conduce a asignar de manera ineficiente los recursos y a no solucionar los problemas.

También se recuerda que el centralismo ha favorecido, en ocasiones, a un grupo dominante instalado en la capital, que utiliza recursos extraídos al resto del país. Se aduce, además, que la tendencia a aumentar las funciones estatales hace que cada vez sea mayor el número de decisiones importantes que se toman en la capital, lo que lleva a que provincias y regiones se encuentren sometidas, como se ha dicho, "al ritmo de una lejana e indiferente burocracia gubernativa", de tamaño creciente, ajena a las preocupaciones de los afectados, inaccesible y que ha generado sus propios intereses, que son contradictorios o pueden serlo, con los objetivos para los que fue creada.

Asimismo, se afirma que el centralismo inhibiría la participación, por cuanto la forma

Y el ámbito donde se toman las decisiones hace difícil que los ciudadanos influyan en ellas o, incluso, fiscalicen el manejo de asuntos que les interesan.

Las ventajas de la descentralización estarían en que puede generar un mayor consenso social, derivado de la participación, y un control de las burocracias, las cuales -como ha sostenido Tullock- se esconden en la maraña del centralismo.

Asimismo, y dado el tamaño más pequeño tanto territorialmente como en el número de Personas implicadas, facilitaría el cálculo de los costos y los beneficios de las acciones que se pretende implementar e, incluso, da la posibilidad de experimentar con métodos alternativos para proveer el mismo servicio. Ello sería casi imposible de lograr en el centralismo dada la enorme complejidad de operación de sistema (Weale, 1978).

Pero también hay argumentos contrarios a la descentralización. Algunos sostienen que la autonomía local en la prestación de servicios sociales provocaría una inaceptable variación en los estándares de provisión de los servicios diferentes zonas.

En cuanto a su eventual relación con la democracia, se argumenta que en no pocos casos las autoridades centrales o sus representantes han sido fundamentales en el proceso de disolución de formas de dominación oligárquica que subsistían en regiones más o menos aisladas. Un ejemplo sería el sistema educacional francés que, mediante la acción de maestros designados por el gobierno central y rotados cada cierto tiempo para que no se

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