PARADIGMA DOMINANTE Y EMERGENTE

3.3 Características de las políticas sociales en los paradigmas dominante y emergente

(Franco Rolando)

Es posible caracterizar dos paradigmas de políticas sociales, uno originado en la fase de sustitución de importaciones, todavía vigente y dominante, y otro, que se encuentra en ciernes (emergente).

3.3.1 Institucionalidad (l)

Responsabilidad estatal vs. Pluralidad de sectores

La política social tradicional consiste en los programas que realiza el Estado, el que asimismo lleva a cabo la totalidad de las funciones: actúa como financiador, diseñador, implementador, supervisor y, esporádicamente, evaluador. Vale decir, que todas las funciones están unificadas en un mismo sujeto.

El paradigma emergente recoge los antecedentes que mostraban el agotamiento de esta concentración de responsabilidades en el aparato estatal afirma que el Estado ya no hará las mismas cosas que en el pasado, ni de la misma manera. Será responsable parcialmente del financiamiento, en especial de los programas orientados a la población de menores recursos; ejercerá actividades de promoción; tendrá que asumir también funciones de ejecución de los programas, según algunos sólo de manera subsidiaria, esto es, en reemplazo (en "subsidio") de otros actores sociales llamados en primer lugar a cumplir esas tareas. Pero sostiene que las funciones de la política social pueden separarse y llevarse a cabo por otros subsectores: filantrópico o voluntario, comercial e informal (Bustelo, 1988).

La presencia de estos subsectores es evidente. Incluso, en algunos países de la región, las organizaciones no gubernamentales (ONGs), manejan más recurso que el propio sector social estatal (Anaya, 1990).

La familia (sector informal), por su lado, ha sido siempre la principal prestadora de atenciones sociales incluso la principal educadora, y muy paulatinamente fue siendo sustituido por el Estado y otros agentes sociales. Sin embargo, su papel continúa teniendo fundamental importancia, pese a lo cual no suele ser tomada en cuenta en el diseño de los programas sociales.

Paradigmas de la política social.

DOMINANTE EMERGENTE

INSTITUCIONALIDAD MONOPOLIO ESTATAL PLURALIDAD DE SUBSECTORES

Financia Estatal

Diseña Privado (comercial), filantrópico (ong). E informal(familia)

Implementa

Controla

Funciones unificadas Funciones separadas

INSTITUCIONALIDAD CENTRALISMO DESCENTRALIZACIÓN

Lógica de toma de decisiones Burocrática De proyectos

Estrategias macro Asignación competitiva

El estado sabe Licitaciones

Asigna recursos vía administrativa “Capacidad de innovación esta diseminada en toda la sociedad y debe aprovecharse” (Fondos de inversión social)

Usuario sin elección

FINANCIAMIENTO (I) FUENTE DE RECURSOS ESTATAL CONFINANCIACIÓN

“lo que no cuesta, no vale”

Recuperación de costos: “el que puede, debe pagar”.

(riesgo: marginar pobres)

FINANCIAMIENTO (II) ASIGNACIÓN DE RECURSOS DE LA OFERTA SUBSIDIO A LA DEMANDA

Falta de competencia (Creación de cuasimercados)

Competencia

Libertad de elegir

(¿Consumidor tiene información suficiente?

OBJETIVO BUSCADO UNIVERSALISMO DE LA OFERTA UNIVERSALIDAD DE LA SATISFACCIÓN

(alto costo, bajo impacto)

Oferta homogénea disponible favorece a los informados y organizados “Tratar desigualmente a quienes son desiguales socialmente”

CRITERIOS DE PRIORIDAD Y EXPANSIÓN DEL SISTEMA AMPLIACIÓN PROGRESIVA DE ARRIBA HACIA ABAJO PRIMERO LOS MÁS NECESITADOS

(Acceso segmentado)

Ergo: “a menor gasto social, menos equidad” (Instrumento: FOCALIZACIÓN)

POBLACIÓN OBJETIVO CLASE MEDIA GRUPOS ORGANIZADOS POBRES

ENFOQUE EN LOS MEDIOS EN LOS FINES

Infraestructura social IMPACTO: magnitud del beneficio que recibe P:O., según objetivos buscados

Gasto corriente

INDICADOR GASTO PÚBLICO SOCIAL RELACIÓN COSTO-IMPACTO

El sector comercial atiende a una clientela solvente. En tal sentido, parecería escasa su vinculación con la equidad y la atención de los pobres. Sin embargo, su participación puede darse por dos vías. En primer lugar, porque si aquel grupo no pudiera satisfacer sus necesidades mediante un pago, lo haría presionando para que los programas públicos atendieran sus necesidades. La existencia de este subsector privado, entonces, permitiría concentrar los recursos estatales en atender a los menos favorecidos. Por otro lado, el sector comercial puede cumplir -

Seguramente con eficiencia- algunas funciones en la prestación de servicios sociales, mediante el procedimiento de la tercerización.

En diversos países de la región se está procediendo a reformas que transfieren responsabilidades de ejecución de ciertas etapas de la implementación de políticas sociales al ámbito privado. Así sucede en el caso de la salud previsional, donde si bien la legislación puede fijar contribuciones compulsorias a los asalariados, permite que éstos elijan aquellas instituciones -públicas o privadas- que administrarán esos recursos ya las que prestarán la atención de salud en caso necesario, como sucede en Chile, Argentina, Colombia y Perú; en materia de pensiones, un sistema regulatorio público, que establece el ahorro compulsorio, permite también que sean empresas privadas las que administren los fondos de pensiones, en Chile, Argentina y Perú y, últimamente en Uruguay 38 En Chile, esta transferencia al sector privado ha permitido la creación de un mercado financiero exitoso y la acumulación por esas empresas de más de US$ 20 000 millones que han influido en el aumento de la inversión del país (la que hoy llega a 25% del PIB).

3.3.2 Institucionalidad (ll)

Centralismo vs. Descentralización

El paradigma dominante se basa en un Estado fuertemente centralizado, mientras que el emergente tiende a privilegiar que las decisiones se tomen en el ámbito local, para lo cual promueve tanto la desconcentración como la descentralización.

Conviene recordar que la tendencia histórica latinoamericana ha sido centralizadora, en ello han influido, por un lado, razones de índole puramente económica, como la indivisibilidad de escala de ciertas decisiones y la retroalimentación entre la toma de decisiones centralizada y la concentración de la actividad económica (Boisier'

1976), así como el proceso de concentración de la población en grandes ciudades y, por otro, características políticas, como la matriz unitaria, típica de la mayoría de los Estados de la región, el centralismo larvado que existe incluso en los que adoptaron estructuras federales, y las influencias culturales procedentes de países tradicionalmente centralizados, como Francia, También refuerza esa tendencia la debilidad de las instituciones locales y su falta de práctica en decidir sobre asuntos que les conciernen.

Las críticas al centralismo enfatizan que se toman decisiones careciendo de la información necesaria sobre las peculiaridades de cada zona y se opta por soluciones homogéneas que se aplican a realidades que son heterogéneas, lo que conduce a asignar de manera ineficiente los recursos y a no solucionar los problemas.

También se recuerda que el centralismo ha favorecido, en ocasiones, a un grupo dominante instalado en la capital, que utiliza recursos extraídos al resto del país. Se aduce, además, que la tendencia a aumentar las funciones estatales hace que cada vez sea mayor el número de decisiones importantes que se toman en la capital, lo que lleva a que provincias y regiones se encuentren sometidas, como se ha dicho, "al ritmo de una lejana e indiferente burocracia gubernativa", de tamaño creciente, ajena a las preocupaciones de los afectados, inaccesible y que ha generado sus propios intereses, que son contradictorios o pueden serlo, con los objetivos para los que fue creada.

Asimismo, se afirma que el centralismo inhibiría la participación, por cuanto la forma

Y el ámbito donde se toman las decisiones hace difícil que los ciudadanos influyan en ellas o, incluso, fiscalicen el manejo de asuntos que les interesan.

Las ventajas de la descentralización estarían en que puede generar un mayor consenso social, derivado de la participación, y un control de las burocracias, las cuales -como ha sostenido Tullock- se esconden en la maraña del centralismo.

Asimismo, y dado el tamaño más pequeño tanto territorialmente como en el número de Personas implicadas, facilitaría el cálculo de los costos y los beneficios de las acciones que se pretende implementar e, incluso, da la posibilidad de experimentar con métodos alternativos para proveer el mismo servicio. Ello sería casi imposible de lograr en el centralismo dada la enorme complejidad de operación de sistema (Weale, 1978).

Pero también hay argumentos contrarios a la descentralización. Algunos sostienen que la autonomía local en la prestación de servicios sociales provocaría una inaceptable variación en los estándares de provisión de los servicios diferentes zonas.

En cuanto a su eventual relación con la democracia, se argumenta que en no pocos casos las autoridades centrales o sus representantes han sido fundamentales en el proceso de disolución de formas de dominación oligárquica que subsistían en regiones más o menos aisladas. Un ejemplo sería el sistema educacional francés que, mediante la acción de maestros designados por el gobierno central y rotados cada cierto tiempo para que no se plegaran a los poderes locales, contribuyó a establecer un idioma común, valores sociales "modernos" y a consolidar el Estado-nación.

Es clásico sostener que las actividades de redistribución deben estar centralizadas para asegurar el equilibrio entre oferta y demanda, pues de otro modo pueden incentivarse migraciones de beneficiarios hacia donde se ofrezcan mayores beneficios y de contribuyentes hacia lugares donde la presión tributaria sea menor (Larrañaga 1994).

Este argumento coincide con la opinión de que la principal razón de la desigualdad educacional en Estados Unidos está en la descentralización de su sistema educativo, que permite que los grupos corporativos puedan influir en el destino de los recursos para educación favoreciendo sus intereses. El financiamiento de la educación de los pobres se ve así limitado: primero, porque la base impositiva varía con la riqueza de la comunidad respectiva y segundo, porque hay pocos incentivos para gastar en los pobres ya que, una vez educados y habiendo alcanzado Cierto éxito social y económico, probablemente migren, con lo que no contribuirán a su turno, a financiar los gastos del distrito pobre que invirtió en ellos (Owrn, 1974).

La descentralización de las decisiones en educación, concluye owen, tiende a dar un peso desproporcionado a las demandas privadas ya perjudicar la satisfacción de las necesidades sociales de educación. Sugiere que una educación centralizada nacionalmente está en mejores condiciones de contribuir a la solución de los problemas mencionados, fijando normas de cumplimiento obligatorio en todas las escuelas, incluso en aquéllas ubicadas en las comunidades pobres, a las que se dotaría de fondos federales suplementarios para que pudieran cumplir tales exigencias.

Es importante tomar en consideración el cuántum de descentralización que se pretende y la forma y los medios a través de los cuales se llevará a cabo. Así, muchos de los argumentos reseñados por Owen derivan de que, en el caso de la educación norteamericana, la descentralización abarca no sólo la gestión, sino también la obtención de los recursos, y no existen o son escasas las regulaciones generales al sistema.

Pero no necesariamente debe ser así. Una política descentralizadora en materia de educación podría, por ejemplo, traspasar la administración de los establecimientos educacionales, reservando al nivel central funciones normativas de índole general, fiscalizadoras y, total o parcialmente, financieras.

Pese a ello, es evidente que estas precisiones sólo pueden hacerse una vez que se optó por una u otra de las soluciones postuladas, lo que es una decisión de contenido político y no puede ser zanjada sólo por razones de eficiencia y eficacia.

3.3.3 Lógica decisional

Lógica burocrática vs. Lógica de proyectos

El paradigma dominante se basa en la implementación de programas sociales por el sector público que los entrega en la cantidad y calidad que estima conveniente por razones administrativas, políticas y derivadas de presiones corporativas. Se parte del principio que el Estado sabe lo que hay que hacer. Los usuarios carecen de alternativas reales para escogen sólo les cabe aceptar o no aceptar la prestación, cuando ella no sea obligatoria.

El paradigma emergente, en cambio, tiende a fomentar -dentro de lo posible la participación de otros actores. Busca asignar recursos públicos contra la presentación de proyectos confeccionados por los interesados de acuerdo a su propia percepción de cómo solucionar determinados problemas sociales. Esta concepción cree que la capacidad de innovación se encuentra diseminada en la sociedad y no concentrada exclusivamente en el Estado, y que la misma debe aprovecharse.

En educación, por ejemplo, se recomienda dotar de autonomía técnica las escuelas para que puedan elaborar su "proyecto" educativo, lo que permitiría la existencia de una oferta variada, que se ajustaría mejor a la diversidad de situaciones, de necesidades y de opciones valóricas en torno a la educación.

Se busca, también, que los profesores asuman responsabilidades en la gestión escolar, en la que puedan plasmar, a partir de su experiencia, proyectos alternativos. En Maringá (PR, Brasil) se terciarizó el gerenciamiento de algunas escuelas públicas, entregándolas a cooperativas de profesores, con autonomía técnico-administrativa y reservando a la autoridad municipal la responsabilidad de financiamiento y evaluación de los resultados. "La medida creó una nueva forma de relacionamiento de los profesores con los padres y alumnos, mucho más integradora, responsable y receptiva que las otras formas de gestión adoptadas hasta entonces" Diversas investigaciones mostraron "sensibles mejorías en prestación de los servicios educacionales", pese a Io cual, a consecuencia de la férrea oposición y movilización de los sindicatos magisteriales, la Prefectura debio descontinuar al proyecto (Silvia & Cruz, 1995). En las condes (Santiago, chile), la municipalidad entregó la administración y el manejo docente de sus colegios a sociedades de profesores que han asumido esa responsabilidad, afrontando el riesgo de renunciar a su condición de profesores municipales, protegidos por el Estatuto Docente (Lavín, 1995).41

También los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) del Ministerio de Educación de Chile pretenden incentivar a los docentes de escuelas de mediano y alto riesgo a que presenten proyectos para obtener recursos destinados a facilitar la actividad docente (Téllez, 1995).

3.3.4 Financiamiento (l): fuentes de recursos

Estatal vs. Confinanciación

El paradigma dominante es estatista y, por lo mismo, el financiamiento de la política social proviene básicamente de fuentes fiscales que enfrentarían demandas crecientes de fondos. Los recursos siempre resultan limitados frente a necesidades crecientes; cuando una es satisfecha, surge otra probablemente más compleja. Así, por ejemplo, alcanzada la cobertura toral en educación primaria, aparece el problema de su calidad.

El Paradigma emergente, al considerar que el Estado no es el único actor de la política social, afirma que debe ser sólo uno entre varios aportantes de recursos. En definitiva, es necesario buscar la cofinanciación, esto es, que los propios beneficiarios contribuyan. Esto no sólo aportaría recursos suplementarios sino que, además avivaría el compromiso de la comunidad con el programa. El criterio subyacente es que "lo que no cuesta, no es valorizado por quien lo recibe". El riesgo de marginar a los más pobres, que no están en condiciones de asumir responsabilidades financiera, puede ser evitado si se establecen os incentivos adecuados (Larrañaga 1994; Lehmann 1994).

Otra forma de cofinanciación es la recuperación de costos, mediante el cobre de tarifas para la prestación de servicios públicos sociales. El principio aplicado es el que puede, debe pagar, en especial en programas sociales que no se orientan a los pobres: la educación superior gratuita es un ejemplo.

En Chile hay la posibilidad de financiamiento compartido en todas las escuelas secundarias, y en las particulares subvencionadas de nivel primario (las municipales están obligadas a ofrecer educación gratuita). 43En este país, de los alumnos cursan la enseñanza básica y media con financiamientos total del Estado, lo que permite sostener a los defensores de la cofinanciación que es necesario un mayor compromiso de las familias con la educación de sus hijos, a través de un esfuerzo financiero acorde con sus ingresos y el número de hijos. Ello permitiría que el Estado concentrase sus recursos en quienes carecen de posibilidades de pago (Passalacqua, 1995)44 En todo caso, se requieren mecanismos adecuados para asegurar que la cofinanciación no provoque la exclusión de quienes no están en condiciones de contribuir.

La cofinanciación también pueden provenir de empresas, bajo diferentes formas: a) sostenedores que se hacen cargo del financiamiento de la infraestructura escolar, b) aportes empresariales, vía donaciones o financiamiento de los gastos corrientes de escuelas; c) gremios empresariales que asumen la gestión de escuelas; d) empresas que reciben descuentos tributarios si destinan recursos a educación (Martinic, 1995).

3.3.5 Financiamiento (ll): asignación de recursos

Subsidio a la oferta vs. Subsidio a la demanda

En el paradigma dominante, el financiamiento se orienta a cubrir los costos relevantes del proveedor (alguna repartición estatal), que oferta bienes o servicios con los cuales pretende solucionar o paliar el problema social detectado.

Mediante el subsidio a la demanda, en cambio, el financiador transfiere un poder de compra (vía cupones o "vouchers") para que el beneficiario "compre", en el (cuasi) mercado así creado, el bien que estime adecuado. La alternatividad, esto es, la existencia de más de un oferente es requisito fundamental en esta forma de subsidio. El cálculo del valor del "voucher" plantea dificultades (Levin, 1995).

Se aproxima al subsidio a la demanda la modalidad mediante la cual el Ministerio de Educación de Chile entrega directamente a la escuela respectiva un subsidio por cada alumno matriculado y que efectivamente asistió a clase, ya que los padres, al elegir el establecimiento en que se educarán sus hijos, deciden a cuál de los oferentes se asignarán los recursos fiscales. También en Colombia se ha implementado un sistema de "vouchers" (financiado conjuntamente por el gobierno central y los municipios) que busca incrementar las oportunidades de educación secundaria disponibles para los niños más pobres, permitiéndoles el acceso a escuelas privadas pagas. Se espera expandir el enrolamiento de 47 a 70%, creando 546 000 nuevas plazas escolares (Van de Gaag, 1995). Se ha planteado también la reforma del financiamiento de la salud, mediante la entrega de subsidios a la demanda para que los trabajadores dependientes pudieran incorporarse al sistema privado de salud (Caviedes 1994a, 1994b).

Esta libertad de elegir entre alternativas que se otorgan a los usuarios suelen criticarse por la de información" con que se toma esa decisión. Este problema obviamente, también lo enfrentan, por ejemplo, quienes pagan por la obtención de algún servicio de educación o salud, aunque se argumenta que la condición socioeconómica y el consiguiente nivel educativo-cultural, así como el ser verdaderos "clientes", dada su solvencia, los predispone a buscar la mejor oferta y a exigir resultados (Larrañaga, 1994a). La alternativa entonces sería velar por la provisión de satisfactores de los que no disponen de recursos propios para pagar y carecen de las condiciones adecuadas para elegir. Sin embargo, debe reconocerse que tampoco el Estado ha conseguido hacerlo hasta ahora, entre otras cosas porque suele faltarle información adecuada. Una alternativa podría ser superar esa carencia creando, por ejemplo, pruebas que buscan medir los resultados escolares (como la denominada SIMCE, en Chile, ya aplicada en otros países), o lo que sea pertinente en cada servicio, la difusión de cuyos resultados permitiría que los usuarios pudieran optar informadamente.

El aumento de la demanda por servicios de educación y salud, debería incentivar el surgimiento de una oferta de alternativas mayores y más variadas, lo que generaría competencia entre los proveedores, dando lugar a un mejoramiento de la calidad de los servicios ofrecidos. Lograr este ambiente competitivo y articular la mezcla

público-privada exige que el Estado norme, supervigile e intervenga selectivamente, cuando sea aconsejable, para inducir a los oferentes a reducir costos y responder a las necesidades de las personas.

3.3.6 Objetivo

Universalismo de la oferta vs. Universalidad de la satisfacción

El paradigma dominante defiende el universalismo, entendido como una oferta homogénea abierta a todos. Subyace a esta concepción la necesidad de difundir valores y creencias que fomenten la integración social y la idea de igualdad. En la práctica, empero, los principales beneficiarios de los servicios públicos sociales han sido, en América Latina, los sectores más instruidos, más informados, más organizados, que viven en áreas mejor dotadas de servicios, que cuentan con recursos para hacer frente a los costos de transacción (transporte, tiempo) en los que es necesario incurrir para recibir los servicios. El acceso a esa oferta estatal ha sido siempre difícil para quienes, aun teniendo mayores necesidades, carecen de las características enumeradas, y deben enfrentar las dificultades de acceso a las prestaciones.

En educación, si bien las constituciones establecen la obligación de entregar gratuitamente determinado número de años de educación, una proporción no desdeñable de cada cohorte no ingresa siquiera a la escuela y otra la abandona rápidamente. La selección no es aleatoria, ya que están sobrerepresentados entre los excluidos los grupos de menores ingresos.

Las políticas universalistas son de alto costo y bajo impacto. Es evidente que una oferta que atienda a todos resultará muy cara y su abaratamiento sólo es posible sea disminuyendo la calidad y, por tanto, deteriorando el impacto del programa sobre los supuestos beneficiarios, sea recortando la "universalización" por criterios no transparentes, que orientarían los servicios proporcionados en beneficio de un grupo restringido.

El Paradigma emergente plantea otra forma de universalización, ya no de la oferta, sino de la satisfacción de las necesidades de las personas. Se sustenta en el principio de equidad, según el cual para superar las diferencias, debe tratarse desigualmente a quienes son socioeconómicamente desiguales (acción afirmativa o discriminación positiva). Una oferta homogénea para situaciones heterogéneas sólo puede conducir a mantener las diferencias originarias. Esa oferta corresponderá a las necesidades de cierto subconjunto de la población, pero no será adecuada para otros, sea por razones culturales o socioeconómicas. Así lograr que los hijos de familias pobres asistan a la escuela y se mantengan en ella exige asignarles además de una educación de buena calidad, un horario instruccional más extenso que permita compensar las limitaciones que el clima familiar capacidad de aprender; programas nutricionales e, incluso, un subsidio por el costo de oportunidad que significa optar por la escuela inserción laboral (Leün, 1995).

3.3.7 Criterio de prioridad y expansión

Ampliación progresiva de arriba hacia abajo vs. Primero, los más necesitados

El paradigma dominante espera la ampliación progresiva del sistema de protección social, incorporando paulatinamente a los en principio postergados, según se vaya disponiendo de más recursos. En definitiva, la cobertura se expande de arriba hacia abajo, empezando por quienes tienen menos necesidades y más capacidad de defensa de sus intereses. El ejemplo típico de ese proceso de "acceso segmentado" ha sido, en América Latina, la seguridad social (Mesa Lago 1984), que llega tarde o nunca a proteger a los campesinos sin tierra y a los autoempleados de la ciudad

Hay tres criterios para asignar recursos en lo social: destinados al que llega primero; o a los que tienen menos necesidades; o a los más necesitados. Entre ellos, el paradigma emergente opta por el último y propone implementarlo a través de la focalización.

Focalizar es identificar con la mayor precisión posible a los beneficiari0S potenciales y diseñar el programa con el objetivo de asegurar un impacto per cápita elevado sobre el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios (Franco, 1990a y 1995).

La focalización permitiría mejorar el diseño de los programas, ya que cuanto más precisa sea la identificación del problema (carencias a satisfacer) y de quienes lo padecen (población objetivo) más fácil resultará diseñar medidas diferenciadas y satisfacer a quienes lo padecen (población objetivo) más fácil resultará diseñar medidas diferenciadas y específicas para su solución; aumenta, además la eficiencia en el uso de los recursos escasos; y eleva el impacto producido por el programa al concentrar los recursos en la población de mayor riesgo.

Entre varios ejemplos de focalización cabe recordar el Programa de las 900 Escuelas de Chile, orientado al 10% de las más pobres y de peor rendimiento académico, cuyo objetivo es mejorar la calidad de la educación y el aprendizaje de los alumnos. Los criterios de focalización son: a) el bajo rendimiento promedio de los alumnos en las pruebas del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) y otros indicadores del Ministerio de Educación; b) el bajo nivel socioeconómico de las familias de los alumnos según registro de las escuelas: c) el tamaño y la accesibilidad de las escuelas.

También el Programa de Mejoramiento Educativo (PME), ya citado, utiliza la focalización para identificar tres tipos de escuelas (de alto, mediano y bajo riesgo).

Los criterios son: a) series temporales sobre puntajes de rendimiento; b) grados de educación ofrecidos por la escuela; c) tasas de deserción y repetición: d) grado de ruralidad; e) matrícula escolar; f) nivel socioeconómico de la población estudiantil (Cardemil y Latorre 1992; Wolff, Schieffelbein y Valenzuela 1994, Espínola 1995).

3.3.8 Población beneficiaria

Clase media o intereses organizados vs. Grupos pobres

El paradigma dominante -por su relación con una específica fase del crecimiento económico latinoamericano- se preocupó por atender a sectores que tenían capacidad de presión sobre el Estado, en especial a la clase media. Por esa vía, el Estado facilitó la ampliación del mercado interno, lo que era de interés de la industria nacional.

Para el paradigma emergente, en cambio, la única manera de lograr la equidad es atender a los más necesitados, tanto por su situación de carencia extrema, como porque los sectores que han sido beneficiados hasta ahora tienen capacidad (o por lo menos, más capacidad) para solucionar autónomamente sus problemas.

3.3.9 Enfoque

En los medios vs. En los fines

El paradigma dominante tiende a destacar la importancia de la ampliación de la cobertura lo que es muy importante, pero no agota las finalidades de una política. ¿Puede sostenerse que se ha alcanzado el éxito cuando la educación impartida es deficiente? Incluso la preocupación por la cobertura puede conducir a distorsiones dado que es más fácil ampliarla, atendiendo a poblaciones concentradas -en especial, en áreas urbanas- que a las rurales dispersas, aun cuando allí existan mayores niveles de necesidad. Asimismo, una cobertura elevada puede no producir resultados, como sucede con programas nutricionales que para cubrir a más personas reducen, por debajo de las normas mínimas, la cantidad de calorías y proteínas entregadas. También puede ampliarse la cobertura sin impacto, como cuando se incluye como beneficiarios del programa a quienes no tienen necesidades insatisfechas (Cohen y Franco, 1988, 1992 y 1993).

Este paradigma también pone el acento en la inversión en infraestructura social (construcción de escuelas, puestos de salud, hospitales), aun cuando se carezca de recursos para financiar los gastos corrientes (personal, equipamiento, instrumentos o materiales desechables). En otras ocasiones, se eleva el gasto corriente para pagar sueldos, independientemente de si quienes los perciben hacen su trabajo en forma adecuada, y de si los destinatarios se benefician realmente con las prestaciones.

El paradigma tradicional asigna los recursos según el presupuesto histórico; como se carece de instrumentos para saber si se está gastando adecuadamente, se acepta que la asignación y la implementación es correcta y, a partir de ello, las alteraciones sólo tienen lugar si se amplían los rubros disponibles y, en lo posible, respondiendo a los criterios preexistentes.

El paradigma emergente pretende, por su lado, orientar los programas a lograr un cambio en las condiciones de vida de la población y se preocupa por el impacto, esto es, por la magnitud del beneficio que reciben los destinatarios de los programas, de acuerdo a los objetivos buscados.

Esto exige utilizar criterios que permitan identificar el grupo al que se pretende llegar y, también, calibrar los logros mediante una metodología de evaluación adecuada a lo que se pretende medir. El análisis de costo-impacto (ACI) mide tanto la eficiencia como la eficacia de los proyectos (Cohen y Franco, 1988, 1992 y 1993). Requiere una "línea basal" de diagnóstico y una "línea de comparación", lo que permite verificar la magnitud de los cambios atribuibles al proyecto.

3.3.10 Indicador utilizado

Gasto público social vs. Relación costo-impacto

El indicador principal del modelo dominante es el gasto público social y sus fluctuaciones. Tácitamente, se acepta que existe una relación inversa (no entre su monto y la magnitud de la pobreza: a más recursos disponibles, menor cantidad o proporción de pobres. Sin embargo, el monto del gasto social es un mal indicador, tanto del desarrollo social se relaciona también con el desempeño económico del país-, como de la inversión en capital humano. Puede ser elevado y mal utilizado para alcanzar esa finalidad.

El gasto social es la suma de "todos aquellos gastos que realiza el Estado que poseen una connotación social" (Haindl et al. 1989). Existen diferentes criterios en torno a las partidas presupuestales que deben incluirse. Suele haber acuerdo en Educación, Salud y Vivienda, pero existen discrepancias respecto a Justicia, y otros gastos.

El informe sobre el Desarrollo Humano (PNUD 1991) distingue cuatro proporciones del desarrollo humano (gasto público/PIB, gasto social/gasto público, gasto de prioridad social/gasto social, gasto prioridad social/PIB) que permiten cuestionar la idea de que hay alguna relación directa entre el monto intotum de los recursos asignados a lo "social" y el nivel de desarrollo social. Sin embargo, ellas nada indican respecto a la progresividad del gasto, ya que los destinatarios reales de programas de "prioridad social" -en los que el PNUD aconseja concentrar los recursos- pueden no ser los más necesarios. Tampoco muestran la eficiencia con que se utilizan los recursos y la eficacia que se alcanza con los programas que se financian con ellos.

Para apreciar estos aspectos es conveniente proceder a la desagregación del gasto social y analizar quiénes son sus reales beneficiarios. El gasto social público, definido anteriormente, tiene un componente de gasto administrativo, que no significa beneficio real para la población: "bastaría que se aumentaran las remuneraciones de la administración pública para que crezca el gasto público social. Un aumento en la burocracia estatal también elevaría el gasto así definidos sin que esto signifique mejorar la situación de los más pobres" (ibídem). El gasto social fiscal incluye solamente el aporte fiscal que llega a los beneficiarios (subsidio) y lo que va a financiar parte de los aparatos administrativos de los diferentes ministerios. Excluye el financiamiento proporcionado por los beneficiarios. El gasto social directo es el aporte fiscal que se convierte en transferencias monetarias o bienes Y servicios entregados directamente a las personas (subsidios), excluyendo los gastos administrativos. Finalmente, el gasto social efectivo es la parte del gasto directo que llega a los sectores más pobres de la población. A partir de encuestas

(tipo CASEN) que permiten asignar a diferentes deciles de la distribución los ingresos derivados de los programas sociales, ha sido posible en algunos países de la región apreciar que lo percibido por el 30% más pobre de la población (gasto social efectivo) era una cantidad muy pequeña en relación al conjunto del gasto publico social (Haindi et al., 1990)

Esto confirma diversos estudios que muestran que el gasto social (tal como sucede en cualquier otro campo) puede ser utilizado con mayor o menor eficiencia y, consecuentemente, producir impactos diferentes sobre los beneficiarios. Ya se ha sostenido que los "datos correspondientes a América Latina muestran que la distribución de los gastos sociales es regresiva en la mayoría de los pases", por lo cual su aumento "no es siempre la respuesta cuando se trata de mejorar el bienestar de las personas pobres. Más importantes es a menudo una mejor asignación dentro del sector y el uso más eficiente de los fondos" (Banco Mundial 1990:42). "El gasto adicional en servicios sociales en general no ayudaría automáticamente a los pobres. La estructura existente para la prestación de esos servicios tiene que ser reorientada en su favor, tanto en lo que se refiere a la cantidad como a la calidad de los mismos" (Ibídem).

Otro problema del indicador gasto social es su nivel de agresión. Difícilmente pueden introducirse modificaciones a programas concretos a partir de las fluctuaciones de dicho gasto o de las relaciones que puedan establecerse entre él e indicadores sociales de nivel macro. Esas eventuales relaciones se encuentran mediadas por infinidad de variables que no han sido consideradas.

Es por ello que el paradigma emergente insiste en la necesidad de indicadores relacionados con cada programa específico. En tal sentido, recomienda utilizar la relación costo-impacto, que permite apreciar si el programa está optimizando los recursos, o dicho de otra manera, si maximiza el impacto al menor costo posible.

3.4 Los actores de la política social en México

(Evangelista Elí.50)

Para hacer referencia al proceso de emergencia e institucionalización de nuevos actores sociales de la Política social en México, es necesario remitirnos al contexto histórico de la política social y de sus actores, para así poder desarrollar un análisis más certero, profundo y complejo. Como la política social se conforma como un elemento del perfil constitutivo del estado, está siempre se integra con formulaciones y lineamientos de mediana y larga duración que se implementan en un espacio social históricamente determinado. En ese sentido, la política social del estado mexicano tiene sus cimientos en el movimiento revolucionario de 1910-1917 y tanto sus fundamentos como las acciones sociales implementadas a partir de ese periodo hasta aproximadamente el año 1982, fueron articuladas por un estado social posrevolucionario. Sin embargo, a partir del año 1982, los lineamientos y formulaciones sociales se encontraron de frente a un proceso de transformación del estado, que simultáneamente fue generando un proceso de cambio en las dimensiones de la política social. Esta etapa la denominaremos de transición al estado neoliberal, misma que periodizaremos a partir de 1982 y hasta el año 2000. (Evangelista, 1998).

Los Actores de la Política Social en el Estado Social Posrevolucionario 1917-1982

En ese sentido el estado posrevolucionario es sin duda una herencia política y social del movimiento revolucionario de 1910 que reivindicó las aspiraciones sociales de los sectores mayoritarios del país y configuró a los Estados Unidos

Mexicanos como una república representativa, con división y equilibrio de poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial; democrática, con la posibilidad de elegir a sus autoridades mediante; y federal, integrada por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en torno a la federación. Sin embargo, aun cuando la constitución de la república define y otorga al estado fueron construyendo pilares políticos, con los designios de las leyes fundamentales, bases o características como las siguientes:

• Estado corporativo, que ha utilizado estrategias cooptativas para cobijar bajo su tutela a los movimientos y organizaciones sociales mayoritarias, y de ese modo asumir sus demandas y aprovechar sus apoyos políticos.

• Estado centralista, donde el poder central delimitará la autonomía de los estados de la federación, buscando principalmente la centralización y homogeneización en las decisiones económicas, políticas y sociales.

• Estado presidencialista, donde la expresión administrativa del estado, el gobierno, estará supeditado al poder del ejecutivo federal que jugará un papel central en la toma de decisiones sobre las acciones públicas a realizarse.

• Existencia de un partido de estado. Donde el estado y su expresión administrativa, serán institucionalizadas en un partido oficial ideado como mecanismo de control político-social utilizando el poder del estado para priorizar acciones, fundamentar lineamientos políticos y para privilegiar a algunos sectores sociales de la población nacional.

Se puede afirmar que el estado social 1917-1982 fue concebido como un aparato jurídico administrativo propietario, interventor y rector en los aspectos económicos, políticos y sociales. Sus principios orientadores en los marcos de la política social estarán basados en el reconocimiento a los derechos sociales universales garantizados por el estado, aun cuando en la realidad esos derechos sociales se concretizaron sólo para algunos estratos sociales. Su esencia se orientará a promover y fortalecer la solidaridad colectiva para lograr el bienestar social, buscando beneficiar a los sectores mayoritarios de la sociedad aglutinados corporativamente en los sectores campesino, obrero y popular. En ese sentido, el estado social tuvo el "cuasi-monopolio" en el diseño, implementación, administración y evaluación de los lineamientos y acciones sociales, y fue el actor principal en la dirección de la institucionalidad necesaria para concretizar la cuestión social aunque dejó pequeños espacios marginales para la intervención de otros actores en el área social (actores privados y socio-civiles). Es decir, se generalizó una estratégica exclusivamente entre los actores del entorno estatal, aunque intervinieron limitadamente los actores privados y los actores socio-civiles quedaron congelados entre el corporativismo y una actividad residual. (Evangelista, 1998)

En ese sentido, el pacto social del estado social posrevolucionario fue extensivo, ya que buscó beneficios estratificados para los sectores de la sociedad fundamentalmente para los más necesitados, pero sin dejar de lado la obligatoriedad de reconocer, jurídica y discursivamente, los derechos sociales de todos los sectores de la sociedad nacional. Pero fue también un pacto social excluyente, ya existía un reconocimiento social a todos los sectores de la población nacional, aunque en la realidad siempre incluyó a sectores generalmente afines a los propósitos sociales y políticos del estado, excluyendo a otros opositores al mismo. Además, a los sectores oficialistas se les tomó en cuenta a través de sus representantes cupulares, que no tenían una legitimidad otorgada por sus representados. Aunque es importante mencionar que el protagonismo dentro del pacto social posrevolucionario fue principalmente de actores estatales, centrales y organizaciones de obreros, campesinos y del sector popular, corporativizados, en detrimento de los sectores socio-civiles y privados.

Asimismo, la estructura institucional social se compone mayormente de instituciones sociales públicas, complementadas residualmente con instituciones privadas, dejando casi en la invisibilidad a los actores socio-civiles autónomos. Es importante mencionar que los actores estatales jugaron un papel relevante en la institucionalidad social, que estará conformada por una matriz pública integradora de la intervención estatal en todos los ámbitos de la vida social. Dicha matriz estaba constitutiva por una estructura institucional con posibilidad de permear profundos niveles de la capilaridad social, vinculándose profundamente con la vida cotidiana de la gente (Gurza, 1996).

La matriz pública buscó como primer objetivo crear infraestructura social como medio para lograr la finalidad de la Política social: elevar el nivel de vida y lograr el bienestar social de las mayorías. Una vez creada la infraestructura social, la matriz pública extensiva se articuló con instituciones, Planes y programas especiales que nombres, pero que sin embargo su finalidad como institucionalidad colectiva, transversal y articulada era dar operatividad e integralidad a esa matriz pública. Esta se coordinaba a distintos niveles de gobierno e integraba diversas vertientes de la política social que, como un todo interrelaciona do, se convertían en de transformación Y a la vez estructuras Y estrategias de gestión integrada. En ese sentido, la vertiente buscaba nivel de vida de la población a partir de una integración entre lo económico, lo social, lo laboral buscando beneficiar principalmente a los trabajadores, estos estatificados en trabajadores particulares (privados) y en trabajadores del Estado (públicos). La vertiente de beneficios-servicios sociales amplió la base de lo social, al buscar extender el acceso a la educación, salud, vivienda, alimentación, pensiones y jubilaciones, insertando conjuntamente las dimensiones culturales, recreativas y deportivas. (Laurell, 1996) Con respecto a la vertiente asistencial- promocional se buscó complementar y reforzar los lineamientos socio-económicos y de servicios-beneficios, otorgando asistencia a los grupos sociales en situación de marginación: campesinos, indígenas y en general a la población de trabajadores informales y desempleados.

El modelo de gestión social del estado social posrevolucionario, estará marcado por una fuerte tendencia centralizadora, que dejará a los actores estatales centrales la mayor parte del proceso de diseño de políticas sociales, en detrimento de los actores estatales del nivel local (entidades federativas y municipios). En ese sentido, a pesar de existir una legislación nacional con autonomía estatal y con un municipio libre, los mecanismos para lograr concretizar las acciones sociales fueron diseñados y determinados desde un ente central que verticalmente era direccionado hacia lo local. En ese sentido los programas sociales eran formulados a nivel central, la ejecución quedaba a cargo de las instituciones federales y cada entidad federativa actuaba como garante de los programas para su aprobación y, en su caso, como promotores de los mismos, dejando a los actores locales una participación marginal

En ese sentido, la toma de decisiones con respecto al diseño, implementación y evaluación de la política social será unilateral. Es decir, las decisiones sociales macro que afectan o influyen a espacios micro generalmente serán tomadas desde afuera y desde arriba por un poder central. Esas formas unilaterales y centralizadas de toma de decisiones se sintetizan en la frase. "El Estado sabe" (Franco, 1996). Como consecuencia de lo anterior, la participación social será claramente limitada y delimitada, en el mejor de los casos, encauzada a los marcos sociales estatales.

De acuerdo a lo anterior, el estado social posrevolucionario ubicó a los actores de la política social en el escenario de monopolio estatal, donde el estado fue el actor cuasi-único para definir, generar, administrar y ofrecer los servicios y beneficios de bienestar social de los ciudadanos mexicanos. Asimismo, fue el principal actor socio-político y administrativo encargado de diseñar una política social que se tensionó hacia garantizar el bienestar social de diversos estratos de la sociedad nacional, además de pautas para la construcción de mecanismos de integración y control de las masas populares y de sus organizaciones. Simultáneamente, también fue un instrumento para reproducir la fuerza de trabajo necesaria para la acumulación capitalista nacional. Por eso, un porcentaje claramente mayoritario de los servicios sociales y los programas de bienestar, fueron diseñados y desarrollados por el Estado y sus distintos actores adherentes, para así garantizar su adecuada distribución entre aquellos estratos que realmente lo necesitaban. En este escenario, las iniciativas socio-civiles y privadas siempre fueron subordinadas al estado, se constituyeron en actores sociales marginales, aun cuando de cierta manera existió algún tipo de alianzas tácticas.

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