Politicas

RESUMEN.- Este artículo pretende contribuir a la problematización de las relaciones entre los grupos sociales y las instancias políticas desde una perspectiva conocida como sociología de los problemas sociales o sociología de los problemas públicos, sistemáticamente desarrollada en los Estados Unidos desde mediados de la década de 1960. Se trata de una contribución con solapamientos notorios con los estudios sobre la formación de agendas (agenda política, agenda de los medios, agenda pública, agenda de políticas públicas), que procura evitar sin embargo la inclinación intelectualista imputable a la mayoría de las contribuciones provenientes de aquella tradición. El enfoque alternativo pretende promover un marco de análisis constructivista capaz de identificar modalidades de relación entre la sociedad y la política que no resultan visibles desde otras perspectivas, evitando las inclinaciones idealistas sin recaer en un objetivismo ingenuo.

Palabras Clave.- Problemas públicos, movilizaciones sociales, espacio público, agendas, construcción social de la realidad

Introducción | 1. Haciendo la agenda: la selección social de los problemas públicos | 2. Defniendo el malestar: las luchas por la definición de la realidad | Conclusiones

Introducción | 1. Haciendo la agenda: la selección social de los problemas públicos | 2. Definiendo el malestar: las luchas por la definición de la realidad | Conclusiones

Introducción

Las relaciones entre la sociedad y la política, es decir, entre el espacio en que se constituyen los grupos, las asociaciones y los movimientos sociales, y las arenas en las que se lucha por el poder centralizado en las instituciones públicas, han sido tratadas de diversas formas por distintas tradiciones de las ciencias sociales (1). La sociología clásica ofreció desde sus orígenes una serie de herramientas teóricas que se organizan en torno a la noción de Estado, acompañada por términos tales como dominación, legitimidad y gobierno (Marx y Engels, 1845; Weber, 1922). Las teorías sistémicas generalizaron en los años cincuenta la idea de que, entre el Estado y la sociedad, existía una instancia de mediación institucional en la que los partidos políticos y los sindicatos organizaban vínculos de representación entre los miembros del demos y los actores gubernamentales (Parsons, 1963; Easton, 1964). Desde los años setenta, la difusión del paradigma del “análisis de las políticas públicas” contribuyo a pensar la relación entre las esferas estatales y los grupos sociales a partir del análisis de las decisiones, la expresión de los intereses de grupos de presión y la relación clientelista con los usuarios de prestaciones estatales (Hayward y Watson, comp., 1975). Ninguna de estas perspectivas ha desaparecido completamente de los análisis sociológicos de la política: los estudios sobre la legitimidad, la dominación o la “gobernabilidad” centrados en el Estado siguen inspirando investigaciones y reflexiones sistemáticas que arrojan luz sobre aspectos cruciales del funcionamiento de las sociedades contemporáneas; la perspectiva sistémica, hoy desacreditada solo en apariencia, ha dejado sus huellas en la aceptación generalizada de la existencia de este espacio de intermediación que llamamos “sistema político” y sigue inspirando gran parte de los estudios sobre el sistema de partidos y las corporaciones; todavía en boga, el paradigma de las políticas públicas permite pensar las articulaciones entre grupos sociales y actores estatales en las “redes de políticas públicas”, en la articulación entre lo local, lo nacional y lo global, entre los expertos, los grupos de intereses y los “decisores”. No es el objetivo de este artículo descalificar cualquiera de estas visiones, que siguen resultando herramientas valiosas en la construcción de objetos de investigación. Se trata, por el contrario, de incorporar al escenario de problematización una perspectiva sociológica poco conocida en los países hispanohablantes que tiene, sin embargo, el mérito de ser crítica (y autocrítica) y profundamente comprometida con la tradición clásica de nuestra disciplina.

En todas las sociedades, hay “hechos” que pueden ser considerados como problemas colectivos y, de allí, susceptibles de un tratamiento especifico por parte de los poderes públicos. La pobreza, los riesgos nucleares, los alimentos transgénicos, la situación de los jubilados, el SIDA, el desempleo, la criminalidad, las dificultades escolares y los innumerables hechos a los que estas etiquetas reenvían, pueden convertirse, bajo determinadas circunstancias, en “problemas públicos”. Pero no hay nada natural en que ello suceda. Para que tal sea el caso, no es suficiente (y, a veces, no es siquiera necesario) que se verifique un cambio “objetivo” en el ámbito de la vida social al que se refiere, o que las dificultades se hagan más severas. En efecto, hay situaciones en las que se percibe la existencia de un problema cuando éste se ha hecho menos crítico: circunstancias que son construidas como problemáticas no se alejan a menudo de las condiciones “normales” de funcionamiento de la sociedad. Lo que es necesario, en primer lugar, para que algo sea considerado un problema, es que ciertos actores reconozcan su existencia, que se movilicen para mostrar que tal es el caso y que sus definiciones de la realidad social sean aceptadas por un público más amplio. Por otro lado, es necesario que las principales arenas de producción y de circulación de representaciones sociales nuevas lo tomen en cuenta, a costa de otros potenciales “problemas” que pugnan por ser reconocidos como tales. Se trata, pues, de un proceso de selección de problemas que nos obliga a conocer los principios que lo rigen.

1. Haciendo la agenda: la selección social de los problemas públicos

Hace más de treinta años, Roger Cobb y Charles Elder se plantearon una interrogación general en el marco de una serie de investigaciones particulares sobre movilizaciones sociales y conflictos entre grupos en los Estados Unidos: ¿De dónde vienen los problemas de política pública? Y respondieron: estos policy problems resultan de los conflictos “entre dos grupos o más sobre cuestiones formales o substantivas relativas a la distribución de posiciones y recursos” (Cobb y Elder, 1972: 82). Los promotores de un problema potencial que no ha recibido hasta entonces la atención pública o gubernamental quieren hacer conocer a otros segmentos de la sociedad (a los grupos más sensibles al tema, a las franjas informadas del público o a la sociedad en general) o a las autoridades estatales (legisladores, funcionarios o jueces de cualquier nivel institucional) una dificultad que los afecta directa o indirectamente. Cuando se trata de comprender cómo una cuestión determinada se convierte en un problema público, los autores nos invitan a formular preguntas como las siguientes: ¿Quiénes son sus iniciadores? ¿Qué aspectos de las trayectorias y posiciones de estos actores explican la atención que prestan al problema? ¿Por medio de qué acciones promueven la consideración del tema por parte de otros actores o instituciones? ¿Cómo definen los actores en lucha los conflictos en los que están involucrados? ¿Cómo se expanden estos conflictos hacia otros grupos sociales? ¿Qué símbolos son utilizados para dotar al problema de connotaciones emotivas? ¿Qué influencia ejercen las arenas en las que las luchas se desarrollan sobre el modo en que el conflicto es procesado? ¿Qué propiedades intrínsecas del problema pueden ayudar a predecir el modo en que será resuelto? Sin dudas, estas preguntas resultan sumamente interesantes, pero encuentran aquí ciertos límites.

En primer lugar, la idea de que los problemas de política pública resultan de conflictos entre grupos sociales abre toda una serie de caminos para la investigación de los procesos sociales antecedentes que influyen sobre las tomas de decisiones en el plano gubernamental y legislativo. Así, esta perspectiva pone en cuestión la imagen de un Estado independiente y separado de la sociedad, que opera de manera autónoma, en función de las preferencias de aquellos actores encargados formalmente de las decisiones públicas. Pero, al mismo tiempo, recae en el típico error de separar artificialmente a los actores “estatales” de los actores “sociales”, como si no hubiera relaciones permanentes y estrechas (muchas veces, incluso colusivas) entre unos y otros en cada una de las arenas de política pública. Se corre así el riesgo de tener una visión muy abstracta de los vínculos que los unen.

Por otro lado, la perspectiva de Cobb y Elder ofrece una visión muy restringida de los procesos que dan nacimiento a los problemas públicos. En última instancia, la teoría reposa sobre la imagen de un “pequeño grupo” –pequeño en su tamaño, pero también en la extensión de sus intereses particulares y de su campo de acción, como los mineros, los trabajadores del sector vitivinícola, los habitantes de una pequeña ciudad amenazada por un programa nuclear o las asociaciones hostiles a los impuestos federales sobre las ganancias– que lucha por hacer oír sus demandas, por imponerlas como problema público y por influir las decisiones de las autoridades competentes. Más allá de las limitaciones teóricas intrínsecas de esta conceptualización, sucede que muy a menudo las cosas no ocurren de este modo. Conscientes de estas dificultades, los autores resituaron su apuesta original en un marco conceptual más extenso: el modelo original fue entonces rebautizado como outside initiative model, mientras aparecían otras dos categorías (el inside

...