La selección de instrumentos de política ambiental Problemas teóricos y consideraciones prácticas

La selección de instrumentos de política ambiental

Problemas teóricos y consideraciones prácticas

Clifford S. Russell y

Philip T. Powell

Washington, D.C. Diciembre de 1997—  No. ENV-102

Clifford S. Russell es Director del Instituto de Estudios de Política

Pública de la Universidad Vanderbilt de Nashville (Tennessee), en la

que ejerce además el cargo de Profesor de Economía y Política Pública. Ha escrito gran número de trabajos sobre el diseño, la supervisión y la aplicación de instrumentos de política ambiental.  Philip T. Powell es Profesor Auxiliar Visitante de Economía en Vanderbilt.  El presente documento fue revisado por Sergio Ardila, Helena Landazuri, Mario Niklitschek, Gil Nolet, Bill Savedoff, Raul Tuazon y William Vaughan

del BID.

Este documento fue publicado originalmente en inglés en junio de 1996. Las opiniones expresadas son las de los autores y no representan la posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

Indice

Resumen                                                                                                      i

Introducción                                                                                               1

Observaciones sobre los instrumentos de política ambiental                      3

El marco institucional en los países en desarrollo                                    13

Algunas recomendaciones acerca de los instrumentos

de política ambiental y de su evolución                                                   21

Algunos datos acerca de los instrumentos de política ambiental que se

están empleando en América Latina                                                       31

Observaciones finales                                                                               36

Apéndice:        Una breve reseña de los argumentos técnicos relativos

a la selección de instrumentos de política ambiental      38

Glosario de términos técnicos                                                               45

Referencias                                                                                             48

Resumen

El interés en los problemas ambientales de los países       dividendo”,  en  el  sentido  de  que  los  pagos  de en desarrollo ha dado lugar a una cantidad cada vez       transferencia   que   entrañan   pueden   ser   muy mayor  de  obras  teóricas  sobre  la  selección  de       cuantiosos, de hecho, del mismo orden de magnitud instrumentos de política, en las cuales se tiende a       que el costo en recursos del control de la actividad propugnar que los países en desarrollo adopten y       por la que se cobra.  Por último se señala que falta establezcan   sistemas   de   manejo   basados   en       una segunda preferencia, que justifique propugnar incentivos   económicos   (a   veces   denominados       algún tipo de cargo en comparación con otras formas incentivos de mercado), como permisos negociables       de regulación.

(para contaminar el medio ambiente o imponerle otra

carga) o, mejor aún, un cargo por unidad de acto       Puede establecerse una relación entre las necesidades nocivo para el medio ambiente.  Los argumentos en       de información centralizada que entraña el objetivo que se basan consisten primordialmente en que los       de la eficiencia estática y la capacidad del gobierno incentivos económicos constituyen las soluciones de       en general. En relación con este concepto se procede más bajo costo de los problemas ambientales y, en       a analizar la evolución de la capacidad del gobierno segundo   lugar,   en   que   entrañan   un   “doble        como parte del proceso de desarrollo, utilizando dividendo”, al devengar ingresos para gobiernos que       como tipología un modelo tradicional, de transición tropiezan con problemas económicos y suelen tener       y moderno. En la parte relativa a las instituciones se sistemas        tributarios    mal    diseñados    y    mal       indica  en  qué  forma  cabe  prever  que  han  de administrados.        evolucionar los sectores comercial/industrial y rural de los países latinoamericanos, al menos según las

En el presente informe se analiza desde distintos       tendencias económicas actuales. puntos  de  vista  si  esta  receta  general  es  o  no

acertada.      En   primer   lugar,  se   elucidan   los       Las advertencias que se formulan en cuanto a las antecedentes del debate sobre los instrumentos y la       propiedades  económicas  de  los  instrumentos  de terminología  de  la  clasificación  de  éstos.     En       incentivo económico y de la capacidad del gobierno particular,  se  rechaza  la  expresión  “comando  y       en comparación con las exigencias que imponen esos control” como denominación común de todos los       instrumentos, considerados en su conjunto, dan lugar instrumentos   que   no   consisten   en   incentivos       a una serie de recomendaciones que:

económicos, sobre la base de que debería aplicarse

únicamente   a   un   pequeño   subgrupo   de   esas       <         se    ajustan    al    grado    de    desarrollo alternativas, las que especifican, a la misma vez, qué                    institucional del país de que se trate;

se ha de hacer y en qué forma.

<         son muy distintas, especialmente respecto de En segundo lugar, se impugna el argumento de la                     la etapa “tradicional” del desarrollo, de las eficiencia   estática   para   recomendar   incentivos                    recomendaciones que figuran en el resto de económicos  sobre  la  base  de  que  alcanzar  la                     la bibliografía sobre instrumentos; y eficiencia  estática  en  el  caso  general en  que  la

ubicación importa, entraña una carga muy pesada de       <         ven  con  mejores  ojos  los  instrumentos

información y cálculo, ya sea para el organismo                    económicos  a  medida  que  el  grado  de responsable  (de  los  cargos)  o  para  las  fuentes                    capacidad institucional se acerca al de un propiamente tales (permisos negociables de calidad                    modelo “moderno”.

ambiental).    Hay un  segundo  problema,  que  se refiere  a  la  otra  cara  de  la  moneda  del  “doble

El informe concluye con una relación preliminar de       institucional  parecen  estar  haciendo  menos  en lo que se está haciendo en la práctica en América       general  y  no  sólo  en  cuanto  a  la  aplicación  de Latina.   Se observan varios intentos de emplear       incentivos económicos. Se sugieren posibles razones instrumentos económicos en los países con mayor       para  ello  pero  no  es  posible  dar  una  respuesta desarrollo  institucional.    En  todo  caso,  también       definitiva    sin    un    volumen    considerable    de parece haber en curso otros experimentos con otros       investigación en el terreno.

instrumentos.    Los  países  con  menor  desarrollo

Introducción

Orientación

En primer lugar, los resultados de eficiencia estática que   son   fundamentales   en   la   teoría   de   los

Los expertos en desarrollo han descubierto el medio       instrumentos de incentivos económicos son débiles. ambiente   y  la   “sostenibilidad”  y  unos   pocos       Incluso en el contexto de los países industrializados, especialistas en economía del medio ambiente han       hay que tener en cuenta:

descubierto   a   los   países   en   desarrollo,   cuya

combinación   de   problemas   plantea   especiales       <         El elevado precio de ese logro, en el caso dificultades.   Todo este descubrimiento mutuo ha                     general,  desde  el  punto  de  vista  de  los dado  lugar a un enorme entusiasmo (en algunos                    conocimientos y la capacidad de cálculo que casos  más  moderado,  en  otros  menos)  con  los                    tiene   el   organismo   ambiental   (o   la instrumentos económicos de política ambiental como                    complejidad del cuasi mercado que hay que receta para los países en desarrollo (Anderson, 1990;                    crear).

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