America Latina

La negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) representó un parteaguas para México y para el resto de América Latina. La decisión mexicana de buscar mayor integración económica con Estados Unidos y Canadá ha sido determinante en la manera en que la región se está integrando, y también en su relación con el resto de la economía global. Hoy, 10 países latinoamericanos han seguido a México, negociando tratados de libre comercio (TLC) con Estados Unidos, mientras que otros han optado por profundizar los esfuerzos subregionales de integración, como el Mercosur, o conducir las negociaciones multilaterales de la Organización Mundial del Comercio (OMC), como en el caso de Brasil. Y, aunque algunas de estas rutas no son excluyentes, la decisión de buscar un TLC con Estados Unidos sí es una estrategia que influye sobre el resto de las opciones de integración abiertas a un país, dando lugar a polémicas acaloradas que van más allá de las bondades y desventajas de un pacto comercial.

¿Cuáles fueron las razones de la decisión mexicana de buscar el TLCAN? ¿Cuál ha sido el efecto del tratado sobre México y el resto de América Latina? ¿Qué caminos están hoy abiertos para promover la integración en el continente? El propósito de este artículo es proporcionar algunos elementos que podrían ayudar a contestar estas preguntas.

LAS RAZONES MEXICANAS PARA EL TLCAN

Como respuesta a la crisis macroeconómica de 1982, México inició un proceso de cambio estructural, en el que la liberalización comercial desempeñó un papel destacado. Después de más de tres décadas de una política de sustitución de importaciones, anclada en permisos de importación y elevados aranceles para proteger el mercado interno, en 1983 los impuestos al comercio exterior se empezaron a reducir unilateralmente como parte del proceso de reforma económica. En la segunda mitad de los ochenta, la liberalización comercial se aceleró: se profundizó la reducción arancelaria; se eliminó buena parte de los permisos previos de importación y se retomó el proceso de adhesión al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), que se había interrumpido abruptamente en 1979. En los noventa, la inserción de México en la economía global estuvo anclada en la suscripción de 12 tratados de libre comercio con 44 países de América, Europa y Asia.

Estas dos fases de la liberalización mexicana tuvieron ritmos y motivaciones diferentes. La liberalización unilateral de los ochenta se dio en varias etapas. Entre 1982 y 1985 se inició la eliminación de los permisos previos a la importación y la disminución de los aranceles. Así, la cobertura de las restricciones cuantitativas, que a finales de 1982 se extendía a la totalidad de las importaciones mexicanas, en 1985 se redujo a sólo 37%, mientras que el arancel promedio disminuyó de 27 a 25%. Entre 1985 y 1986, como parte de la profundización de la reforma económica, se aceleró la apertura comercial: la media arancelaria se redujo a 22% y se eximió del régimen de licencias a otro 7% de las importaciones de México.

Paralelamente a estos esfuerzos unilaterales, se retomaron las negociaciones de adhesión al GATT. En 1986, 39 años después de haber asistido a la conferencia fundacional en La Habana, México finalmente se incorporó al acuerdo multilateral de comercio. Como parte de su adhesión, el país se comprometió a un arancel máximo de 50%. En estas etapas iniciales de liberalización, empero, los niveles de protección comercial siempre fueron inferiores a los consolidados en forma multilateral. Desde esta perspectiva, la pertenencia al GATT no implicó un esfuerzo de apertura mayor al decidido unilateralmente. La incorporación al GATT fue, sin embargo, una señal muy importante del compromiso con la apertura, sobre todo después de que la decisión de 1979 fue seguida por el aumento generalizado de aranceles y la imposición de permisos previos a todas las importaciones durante la crisis de 1982.

El siguiente esfuerzo de apertura ocurrió en el programa de estabilización macroeconómica de 1987. Para "disciplinar" los precios internos, el Pacto de Solidaridad Económica redujo el arancel máximo a 20%; simplificó la tarifa en sólo cinco tasas: 0, 5, 10, 15 y 20%, y continuó disminuyendo la cobertura de los permisos previos de importación. La liberalización comercial recibió, por tanto, su mayor impulso de la necesidad de evitar una espiral inflacionaria. Al final de 1987, los niveles de protección de la economía mexicana se habían abatido significativamente. La media arancelaria tocó su mínimo histórico de 10%, mientras que sólo 27% de las importaciones continuaba sujeto al requisito del permiso previo.

El inicio del sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), el 1 de diciembre de 1988, marcó el fin de los esfuerzos unilaterales de liberalización comercial. De hecho, como parte del programa inaugural del nuevo gobierno, se adoptaron medidas comerciales que aumentaron la protección de la economía mexicana. Con el propósito de "eliminar la dispersión arancelaria", se elevó la mayoría de los aranceles que estaban en cero y 5% para adoptar, en principio, una tasa mínima de 10%. Si bien la intención manifiesta fue cerrar la dispersión arancelaria, también se buscó fortalecer los ingresos públicos mediante la expansión de la base fiscal que el aumento tarifario significaba.

Después de este incremento inicial, el objetivo explícito de la política comercial durante el primer año de gobierno fue aprovechar la adhesión reciente al GATT para expandir el mercado de exportaciones mexicanas y obtener concesiones al esfuerzo autónomo de liberalización de México. Con Estados Unidos, en especial, el fin era buscar un acercamiento, mediante acuerdos sectoriales y no a través de una negociación integral.

Esta renuencia a buscar profundizar la integración con Estados Unidos se abandonó en una gira presidencial europea a principios de 1990. En ese viaje, el presidente Salinas se dio cuenta de las consecuencias que la caída del Muro de Berlín estaba teniendo en la comunidad inversionista internacional, y el reto que las nuevas condiciones internacionales representarían para México. La conclusión fue que, si México quería ser un destino atractivo para el ahorro externo, tendría que acelerar su proceso de reforma económica, aprovechar su vecindad con la economía más grande del mundo y formar parte de un bloque comercial. La propuesta mexicana a Estados Unidos de negociar un tratado de libre comercio fue la respuesta concreta a este diagnóstico.

REPERCUSIONES DEL TLCAN

El TLCAN representó un hito desde muchos puntos de vista. Además de haber sido el primer acuerdo de este tipo entre un país en desarrollo y dos desarrollados, el TLCAN fue, en su momento, no sólo la mayor zona de libre cambio del mundo sino también la más ambiciosa. El tratado fue pionero en la inclusión de disciplinas que no acostumbraban formar parte de la agenda comercial internacional: eliminó las cuotas de importación para los productos textiles y las prendas de vestir; incluyó el desmantelamiento de los aranceles y las barreras no arancelarias a los bienes agropecuarios; incorporó la liberalización del comercio de servicios y de los flujos de inversión extranjera; introdujo disciplinas para la protección de los derechos de propiedad intelectual, de las compras gubernamentales y novedosos mecanismos de solución de controversias para preservar tanto los derechos de los Estados miembro, como los de los inversionistas y exportadores.

La aprobación del TLCAN en los congresos de los tres países en los últimos meses de 1993 fue un catalizador para que en diciembre de ese mismo año concluyeran las negociaciones de la Ronda Uruguay y se incorporaran a las disciplinas multilaterales algunos de los temas en los que el tratado había abierto brecha. La eliminación del Acuerdo Multifibras, la adopción del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio; del Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio; las disciplinas sobre normas técnicas y medidas sanitarias y fitosanitarias, que forman parte del acta final de la Ronda Uruguay, estuvieron, en mayor o menor medida, influidas por los textos acordados entre México, Estados Unidos y Canadá.

Para México, el TLCAN significó una ruptura con la larga tradición de ver la vecindad con Estados Unidos como un accidente geográfico y una fatalidad histórica. La célebre frase de Porfirio Díaz: "Pobre México, tan lejos de Dios y tan cerca de Estados Unidos", es la descripción atinada de una visión encauzada a esfuerzos, siempre fallidos, de diversificar los lazos económicos con otras regiones y de discursos huecos sobre el compromiso con la integración latinoamericana y la importancia de los organismos multilaterales aunque, en los hechos, México haya optado por políticas aislacionistas, la protección de su mercado interno y la decisión de abstenerse de participar en el GATT. El TLCAN representó el reconocimiento de que la cercanía con Estados Unidos implicaba, sin lugar a dudas, retos importantes, pero también el camino más corto para insertar al país en el mapa de la globalización, integrándolo a uno de los grandes bloques comerciales, y apalancar el desarrollo económico en un tratado comercial con la principal economía del mundo.

El acuerdo representó no sólo una nueva manera de enfrentar las relaciones económicas y políticas con Estados Unidos, sino también con el resto del mundo. A partir del TLCAN, México celebró tratados similares con otros países de América

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