Articulo 115

Reforma al artículo 115 constitucional para facultar a los estados a establecer contribuciones sobre bienes del dominio público de la federación a favor de los municipios

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mar

24

2011

El suscrito, senador Pablo Gómez Álvarez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, en ejercicio del derecho que confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 8, fracción I, 164, párrafos 1 y 2, 169 y 172, párrafo 1, del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta asamblea la presente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 115 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. Para cumplir con un requisito indispensable para dar viabilidad al esquema federalista de organización política del Estado, la Constitución mexicana de 1917 estableció en el texto original de la fracción II del artículo 115:

II.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a sus necesidades.

El constituyente advirtió que sin la autonomía del municipio, desde entonces base de la división territorial y organización política de los estados, dicho esquema pierde eficacia. En consonancia, sin la potestad de libre administración hacendaria, es impensable una plena autonomía municipal.

Una reforma posterior a la fracción transcrita confirmó la intención del Constituyente, al determinar expresamente que las contribuciones debían ser suficientes para atender las “necesidades municipales”, pues el texto anterior movía a confusión.

Sin embargo, el camino que ha recorrido el municipio mexicano hacia el pleno reconocimiento de su autonomía relativa ha sido difícil. Nuestra Constitución lo constriñe aún al papel de unidad administrativa de las determinaciones estatales, restringiendo su ámbito de actuación al territorio en que está delimitado, sin reconocer su naturaleza originaria como expresión de autogobierno de una comunidad y como órgano potencialmente representativo de los intereses de ésta frente a los órganos estatales y federales en la determinación de las políticas públicas.

En ese sentido, uno de los problemas fundamentales es la debilidad financiera del municipio. Problema que no es menor pues, en general, la hacienda municipal se distingue por su escasa capacidad recaudatoria, frente a las crecientes necesidades de los servicios públicos que debe garantizar este nivel de gobierno: agua potable, alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques, jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y tránsito, y otros definidos por las leyes estatales.

Esa debilidad es resultado de varios factores: el primero, y quizá más trascendente, es la alta centralización del sistema fiscal mexicano, sustentado por el esquema de Coordinación Fiscal; el segundo, no menos importante, es el desmantelamiento de las estructuras administrativas tributarias de los ayuntamientos producto de ese esquema.

Algunos municipios grandes y ricos mantienen niveles aceptables de ingresos propios, pero la gran mayoría depende en un alto porcentaje de las transferencias que por diversos conceptos realizan la Federación y los estados.

En cuanto a ingresos propios, el municipio obtiene ingresos fundamentalmente de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras. De dichos conceptos, los impuestos participan con un porcentaje muy alto de sus ingresos. Por ejemplo, para el año 2008 (último reportado por el INEG), el total de los impuestos municipales en México ascendió a 26,768 millones de pesos, mientras que los derechos aportaron 12,498 millones, los productos 3,990 millones, los aprovechamientos 9,190 millones y las contribuciones de mejoras 1,470 millones.

Pero, como se ha dicho, las finanzas públicas municipales se sostienen fundamentalmente de las transferencias federales, en los términos dispuestos por la Ley de Coordinación Fiscal y por las disposiciones estatales. En el mismo 2008, las participaciones federales destinadas a los municipios ascendieron a 90,971 millones de pesos, mientras que las aportaciones por los distintos fondos estuvieron en el orden de los 82,331 millones de pesos.

II. Ahora bien, en los impuestos que establecen los estados para la recaudación municipal, es el impuesto predial el que participa de forma preponderante. En el mismo año de 2008, el INEG reporta que del total de los impuestos, incluidos directos e indirectos, el predial aportó 14,454 millones de pesos.

Es decir, el impuesto predial participa con más de la mitad de los impuestos recaudados y con más de una cuarta parte del total de los ingresos propios que sostienen a los ayuntamientos.

El cobro del impuesto predial por parte de los municipios ha tenido un incremento anual, entre 2005 y 2008, muy escaso si consideramos el fenómeno inflacionario: la recaudación pasó de 10,098 millones en 2005 a 14,453 millones en 2008, es decir, un crecimiento promedio anual, en términos reales, de alrededor del 5%. Lo que puede responder a la disposición constitucional que ordenó el cambio de los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de la contribución a efecto de que el cálculo se realice con base en el valor de mercado, para el comienzo del ejercicio fiscal de 2002.

El esfuerzo, según se aprecia, ha sido muy insuficiente. El crecimiento reciente de las finanzas públicas municipales se debe, en realidad, a un incremento importante de las transferencias federales: mientras que en 2005 se recibían participaciones por 60,601 millones y aportaciones por 48,995 millones, para 2008 pasaron a 90,971 millones y 82,330 millones, lo que significa un crecimiento promedio anual, en términos reales, del 7% para participaciones y de un destacable 11% para aportaciones.

Lo anterior se explica en alguna medida por la persistencia durante esos años de excedentes de ingresos federales (esencialmente petroleros); pero es también clara muestra de que se ha obligado a los ayuntamientos a cabildear con los estados y la Federación la transferencia

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