Procedimiento

DEFINITIVIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO FISCAL

Raúl RODRÍGUEZ LOBATO *

SUMARIO: I. Exordio. II. Concepto de procedimiento administrativo. III. Características del procedimiento administrativo. IV. Desarrollo del procedimiento administrativo. V. Eficacia del procedimiento administrativo. VI. Principios generales del procedimiento administrativo. VII. Seguridad jurídica. VIII. Bibliografía.

I. EXORDIO

Del estudio del procedimiento administrativo fiscal regulado por el Código Fiscal de la Federación, especialmente en el caso del ejercicio de facultades de comprobación de parte de la autoridad fiscal, y a la vista de la doctrina jurídica administrativa y de la jurisprudencia, soy de la opinión de que de dicho procedimiento se generan, tanto para la autoridad fiscal como para el contribuyente, derechos que no pueden ni deben ser desconocidos, destacándose la certeza y seguridad que deriva de la resolución definitiva que constituye el acto decisorio y conclusivo del proce-dimiento, y por la cual el propio procedimiento, opino igualmente, adquiere el carácter de definitivo, o sea, que para éste también opera el principio de firmeza. Esta circunstancia que apunto ha sido reconocida desde hace ya tiempo por los órganos jurisdiccionales, como se desprende de la siguiente tesis del Poder Judicial federal:

RESOLUCIONES FISCALES DEFINITIVAS, DERECHOS QUE NACEN DE LAS, A FAVOR DE LAS PARTES. Dentro del procedimiento oficioso, una resolución tiene el carácter de definitiva si sirvió para poner fin a dicho procedimiento; y si en él fueron llamados a declarar los actores, es indudable que éstos adquirieron el derecho que les otorga tal resolución, no solamente para recurrirla por los medios legales sino para que no pueda llevarse a cabo una nueva investigación, ya que ello equivaldría a violar el principio de firmeza del procedimiento, aceptado implícitamente por el artículo 163, fracción II, del Código Fiscal que al facultar a los Magistrados de las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación para sobreseer en los juicios cuando ha habido revocación administrativa de la resolución impugnada, exceptúa los casos en que esa resolución haya dado nacimiento a un derecho a favor de alguna de las partes; por lo mismo, si la actora fue juzgada dentro del procedimiento oficioso, tiene derecho a que no vuelva a juzgársele en un nuevo procedimiento similar.1

También he observado que a la situación antes indicada, o sea, al reconocimiento de que en el procedimiento administrativo fiscal opera el principio de firmeza y de él se generan derechos para la autoridad y para el particular, se ha llegado como resultado de la interpretación armónica de las normas administrativas y fiscales, ya que esa situación no tiene ni ha tenido un reconocimiento directo, expreso y con la amplitud que requiere, en los ordenamientos tributarios, específicamente en el Código Fiscal de la Federación.

La omisión normativa antes apuntada deriva, en mi opinión, del hecho de que, en realidad, en el Código Fiscal de la Federación no existe una regulación detallada del procedimiento administrativo fiscal, y si bien actualmente existe una Ley Federal de Procedimiento Administrativo que pudiera colmar la laguna del código tributario mencionado, ello no puede ocurrir porque expresamente lo prohíbe el segundo párrafo del artículo 1o. de la ley citada al disponer: "El presente ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, financiero, responsabilidades de los servidores públicos, electoral, competencia económica, justicias agraria y laboral, así como al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales".

No se me escapa que, como ha sostenido la jurisprudencia, al procedimiento administrativo le son aplicables supletoriamente las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles; sin embargo, no hace falta mucha reflexión para advertir que habida cuenta de la diferente finalidad de los procedimientos administrativo y contencioso, no siempre pueden aplicarse con facilidad y sin ningún inconveniente las disposiciones del Código Procesal Federal. Baste para ilustrarlo un solo ejemplo: el procedimiento regulado por el Código Federal de Procedimientos Civiles fue elaborado y estructurado para resolver litigios, y en el procedimiento administrativo fiscal no hay litigio, sino, como se sostiene en la doctrina jurídica administrativa, la gestión de la administración con la colaboración del administrado, de modo que, en caso dado, hasta que termina y existe una resolución administrativa de carácter definitivo podría presentarse un litigio.

Y si es escasa la regulación del procedimiento administrativo fiscal, más aún lo es el estudio o la investigación sobre el mismo, pues la mayoría de los textos sobre la materia de procedimientos fiscales se ocupan del ámbito procesal y, cuando mucho, del recurso administrativo, pero no del procedimiento administrativo de cuyo resultado depende la determinación de la situación fiscal del contribuyente en un periodo o por un acto o una actividad determinado.

Las circunstancias antes mencionadas, aunadas a la idea de que en las relaciones jurídicas que se establecen entre la administración y el administrado, y en este caso concreto, entre el fisco y el contribuyente, debe prevalecer la seguridad jurídica, han sido el motivo que me ha llevado a tratar el tema de este trabajo, pergeñando algunas ideas que espero puedan resultar útiles.

Luis Recaséns Siches, al estudiar las funciones del derecho en su obra Introducción al estudio del derecho, dice que el fin último del derecho consiste en satisfacer unas necesidades sociales de acuerdo con las exigencias de la justicia y de los demás valores jurídicos implicados por ésta, tales como el reconocimiento y garantía de la dignidad personal del individuo humano, de su autonomía, de sus libertades básicas y de la promoción del bienestar general o bien común; sin embargo, cuando se refiere a las "funciones del derecho" o "finalidades funcionales de lo jurídico", expresamente señala que no trata de inquirir sobre los más altos valores que deben ser realizados por el derecho, sino que trata de averiguar cuáles son los tipos generales de necesidades humanas sociales que todo derecho intenta satisfacer, por el mero hecho de su existencia real, e independientemente de su mayor o menor justicia. Se trata, dice, para no perder la universalidad del concepto del derecho, no de ideas de finalidades concretas o particulares, sino de ideas de finalidades funcionales, las cuales son por entero formalistas y plenamente universales. Así, hace consistir las funciones o fines funcionales del derecho en: a) certeza y seguridad, a la vez que posibilidad de cambio; b) resolución de los conflictos de intereses; y c) organización, legitimación y restricción del poder político.

De estas funciones del derecho, la que interesa y anima el presente estudio es la de certeza y seguridad jurídicas en relación con el procedimiento administrativo fiscal, habida cuenta de que, como he mencionado, considero que de dicho procedimiento se generan tanto para la autoridad fiscal como para el contribuyente, derechos que no pueden ni deben ser desconocidos, pero que, como también indiqué, no tienen un reconocimiento directo, expreso y con la amplitud que requiere en el Código Fiscal de la Federación.

Ahora bien, habida cuenta de que en el campo de las relaciones entre la autoridad administrativa fiscal y los contribuyentes gran parte de la actividad de la autoridad se realiza, como dice Sergio Francisco de la Garza,2 a través de actos que constituyen procedimientos administrativos, a propósito de los cuales indica este autor, y comparto plenamente su opinión, que se trata de una materia que es administrativa por naturaleza y fiscal por calificación, y de la cual se desprende que hablar de los procedimientos administrativos fiscales es hablar de una de las especies de dichos procedimientos que, en general, lleva a cabo la autoridad hacendaria. Para el desarrollo de este trabajo he acudido casi por entero a la doctrina jurídica procedimental en materia administrativa, es decir, a los estudiosos del derecho administrativo, puesto que todos los conceptos ahí expuestos son perfectamente aplicables al procedimiento administrativo fiscal.

II. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En la doctrina jurídica administrativa extranjera se afirma que el procedimiento administrativo es el conjunto de actuaciones que se producen en el seno de la administración, articulados conforme a un plan, que tienen por objeto la obtención y el procesamiento de información y que constituye un sistema de acción de carácter interactivo entre la administración y el ciudadano, o entre diversas administraciones públicas;3 también se ha dicho que es la serie, secuencia o sucesión de actos que, dirigida a la satisfacción directa e inmediata del bien común o interés público, constituye el elemento ordenador, regulador y sistematizado del desenvolvimiento de la función administrativa del Estado;4 o bien, que es la serie de trámites y formalidades a que deben someterse los actos de la administración, con el efecto de que se produzcan con la debida legalidad y eficacia, tanto en beneficio de la administración como de los particulares, o en otras palabras, la forma por la cual se desarrolla la actividad de una autoridad administrativa.5

En México, los estudiosos del derecho administrativo han dicho que el procedimiento administrativo es el conjunto de formalidades y actos que preceden y preparan el acto

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