Analisis De La Sentencia C 644 De 2011

ANALISIS DE LA SENTENCIA C 644 DE 2011

1- IDENTIFICACION DE LA SENTENCIA.

Sentencia C- 644/11

Referencia: expediente D-8422

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

Actor: Wilson Ruiz Orejuela

Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011).

2- TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.

ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2.344 del código civil.

ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”.

3- INTERVENCIONES:

Contraloría General de la República

El organismo de control fiscal interviene mediante apoderado para solicitar a la Corte que declare exequible el artículo 140 e inexequible el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, en los apartes objeto de la demanda. Para fundamentar sus peticiones, el vocero de la Contraloría recuerda cómo un mismo hecho o una conducta contraria a la Ley por parte de un funcionario o de quien desempeña transitoriamente funciones públicas, puede ser objeto de diversas sanciones sin que por este hecho se viole el principio non bis in ídem, porque puede ocurrir que en cada uno de los supuestos se protejan bienes jurídicos diferentes.

En materia de responsabilidad extracontractual, según el interviniente puede afirmarse que la administración pública responderá por los daños causados a terceros siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, bien sea en el caso especial que la ejecución de las obras públicas las adelante con servicio y medios propios, o bien mediante el concurso de un contratista, ya que no debe olvidarse que el titular de la obra pública es siempre la administración, siendo responsable de reparar los daños derivados de tal actividad.

Sin embargo, agrega el agente de la Contraloría, cuando el contratista ocasiona daños a terceros ajenos por completo a la ejecución de la obra, él debe asumir exclusivamente la indemnización por los perjuicios, sin que la administración deba responder directa y subsidiariamente. En este sentido explica que “… todo particular debe respetar las normas de orden público consagradas por el ordenamiento jurídico, y que tanto aquél como las Entidades contratantes deben velar por el cumplimiento de los preceptos jurídicos; no obstante, debe insistirse, es respecto de la administración pública que se hace más exigente el principio de legalidad, razón por la que, en cada caso concreto habrá de analizarse de manera independiente y autónoma la conducta asumida por el particular y por la entidad contratante”.

Con estos argumentos solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones impugnadas correspondientes al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.

Respecto del artículo 144 de la citada Ley, el agente de la Contraloría General de la República señala que la naturaleza, objeto y características de la acción popular llevan a considerarla como un procedimiento preferencial, despojado de formalismos, destinada a hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas al estado anterior, en la medida de lo posible.

Por ello, esta acción no procede cuando existen otros medios que tengan la misma finalidad, además por cuanto la acción popular es única e independiente contra acciones u omisiones de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos. Lo que se pretende con esta acción es proteger los derechos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, que pueden ser vulnerados por entidades públicas o particulares. Por tanto, concluye el interviniente, la acción popular es procedente así existan otros medios de defensa judicial que tengan la misma finalidad.

Ministerio del Interior y de Justicia

Pablo Felipe Robledo del Castillo, quien actúa en nombre y representación del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en el trámite de la acción de inconstitucionalidad, en el que solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los apartes demandados.

Considera el vocero de la Entidad que en relación con el artículo 140 la demanda es inepta, por cuanto obedece a la interpretación subjetiva del actor. Para el interviniente no puede deducirse que los actos de los particulares no originen responsabilidad a cargo del Estado, cuando aquéllos se han producido por omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus funciones.

La demanda es inepta en cuanto se formulan cargos basados en una interpretación que no se desprende del texto de la disposición demandada, es decir, ella no recae sobre una proposición jurídica real y existente.

Añade el vocero del Ministerio que la demanda parece basarse en una concepción de la responsabilidad estatal que no guarda correspondencia con lo dispuesto en el artículo 90 superior, por cuanto los cargos refieren al componente omisivo de la responsabilidad: la omisión, la negligencia, el descuido, pero también busca fundamento en el deber de las autoridades de garantizar los principios, derechos y deberes constitucionales, de los cuales concluye el actor que todo daño causado por un particular debe ser indemnizado por el Estado.

En cuanto a los cargos contra el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, considera el agente del Ministerio que las acciones populares son una acción principal y autónoma, no es subsidiaria como la de tutela, su carácter es preventivo, ya que no pueden protegerse los derechos mencionados en el artículo 88 superior si sólo pudiera iniciarse la acción popular después de producido el daño.

Concluye el interviniente explicando que la norma es exequible al permitir al juez de la acción popular adoptar las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos, sin que por esta razón sean desconocidos los derechos al debido proceso ni el de acceso efectivo a la administración de justicia. Además, no se viola el derecho a la igualdad por haber guardado silencio en relación con los contratos entre particulares, por cuanto la norma hace parte del código de lo contencioso administrativo y por tanto no puede regular asuntos propios de la jurisdicción civil.

Consejo de Estado

Los doctores Mauricio Fajardo y Ruth Stella Correa Palacio intervienen en representación de la Corporación, solicitando la inhibición respecto de algunos apartes y la exequibilidad de otros fragmentos demandados.

Después de precisar los argumentos del actor, los Magistrados del Consejo de Estado señalan que, contrario a lo expresado en la demanda, el segmento impugnado del artículo 140 está en armonía con lo establecido en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 6 y 90 de la Carta Política, por cuanto no desconoce el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Explican los representantes

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