Margarita Zorrilla

REFORMA EDUCATIVA EN MÉXICO.

DESCENTRALIZACIÓN Y NUEVOS ACTORES

Margarita Zorrilla Fierro y Bonifacio Barba Casillas.

En 1921, con la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP), se inició un largo y complejo proceso de federalización de la educación mexicana en su sentido centralizador, que tuvo distintas facetas que caracterizaron el sistema educativo en la mayor parte del siglo XX. Aunque desde los años setenta del siglo aludido se iniciaron algunas acciones de descentralización del sistema educativo, fue en el gobierno de Carlos Salinas cuando se puso en marcha el proceso más amplio de transferencia de la educación básica y educación normal a los gobiernos de los estados; este proceso se llevó a cabo en el marco de la reforma del Estado y la administración pública. Para la educación, el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) fue el instrumento de arranque y estructuración de la descentralización. En este artículo se presenta un análisis de las condiciones de la reforma, de sus características y de la nueva configuración del sistema educativo nacional y los estatales a partir de la presencia de actores sociales y políticos que surgen o se hacen más visibles en el escenario de la descentralización. Se concluye con unas reflexiones acerca del papel de las normas jurídicas en los procesos de cambio educativo y se identifican indicadores de una transformación positiva de la gestión de la educación.

En la última década del siglo XX, los sistemas educativos de la mayoría de los países de América Latina iniciaron complejos procesos de reforma que se caracterizan fundamentalmente por la transformación de la gestión y por una renovación significativa en el ámbito pedagógico. Dicho así, podría parecer una simplificación extrema de la complejidad de la reforma; nada más lejano de cualquier intención de nuestra parte. Quien conozca de cerca un sistema educativo, se podrá representar lo que significa reformar la gestión y transformar la pedagogía. Estos aspectos de la acción educativa están relacionados con decisiones que tienen que ver con la centralización o descentralización de la administración; los montos del financiamiento, así como su distribución, destino y uso; la ampliación de la educación obligatoria; la introducción de sistemas de evaluación; el desarrollo de programas compensatorios; la formación inicial y continua de los docentes; y la vinculación entre los niveles de educación básica, media y superior, entre otras.

Aunque se utilizan las mismas palabras para hablar de las características y los componentes de las reformas, es importante reconocer que en cada país existen especificidades que responden a la forma en que dicho país se fue integrando a lo largo de su historia y a la manera en que creó y organizó el servicio educativo. Por lo anterior, es necesario advertir que el análisis y la reflexión planteados en este texto se elaboran con el propósito de comprender el proceso de reforma de la educación en México, en especial en su aspecto descentralizador. Retomando el concepto de “república federal”, en nuestra Constitución se asienta la definición del país como los “Estados Unidos Mexicanos”. Cada estado se instituye como libre y soberano. En la práctica, el federalismo mexicano es aún incipiente; más bien la república se caracteriza por el ejercicio centralizador del gobierno llamado “federal”, que ha promovido desde los años ochenta del siglo pasado un proceso denominado por algunos de auténtico federalismo, lo que no elimina las ambigüedades. Sirva este comentario como referencia que permita contar con elementos de juicio para analizar la reforma educativa mexicana, llevada a cabo en tal contexto centralista y federalizado.

Durante el siglo XX, México fue formando un sistema educativo de grandes dimensiones y con diversidad de sus funciones sociales. Hoy, el sistema es complejo en su estructura, diverso en su oferta y con grandes desafíos en la calidad, la equidad y la pertinencia de sus servicios, con necesidad de soluciones nuevas y variadas para una población con clara dinámica de cambio. Para dar una idea de lo que significa atender la demanda de educación en México, en el cuadro 1 se muestra el tamaño actual del sistema educativo en cuanto a matrícula, maestros y escuelas que existen en cada tipo y niveles educativos. Asimismo, se menciona, como indicador del cambio demográfico, la demanda de servicios, el incremento porcentual que se ha experimentado en los últimos cinco años y los retos que ello implica.

El sistema educativo federal mexicano fue imaginado por sus fundadores como un mecanismo que iba a complementar y estimular la iniciativa educativa de los estados y los ayuntamientos. Nunca pensaron que absorbiera, anulara o desestimulara la iniciativa local. Sin embargo, la magnitud del rezago educativo, el tamaño de las tareas que era necesario emprender para resolverlo y la debilidad de la organización local y municipal, obligaron a desarrollar una empresa educativa apoyada principalmente en la acción federal (1998, p.19). A partir de 1921, con la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) como organismo con jurisdicción sobre todo el territorio nacional, el gobierno federal empezó a reabsorber las escuelas municipales y, después, las de los estados en un proceso que se intensificó en los años treinta. Así, entre 1921 y 1940 los estados de la república cedieron al gobierno federal parte o la totalidad de sus sistemas educativos. A este proceso se le denominó “federalización”, pero en realidad tenía un sentido centralizador. Distintas acciones emanaron de los gobiernos posrevolucionarios a fin de asegurar la educación primaria, obligatoria desde la reforma constitucional de 1934 y única con ese carácter hasta 1993, año cuando la educación secundaria se hizo obligatoria. El poder central era tan fuerte que en la práctica inhibió las iniciativas de los estados para hacerse cargo de su educación y se convirtió en un obstáculo, como juzga Torres Quintero (citado en el epígrafe). A pesar de las críticas que hoy podamos hacer al centralismo, éste hizo posible la expansión de los servicios educativos en todo el país, sobre todo la educación primaria.

Por otra parte, el magisterio fue preponderante en la consolidación del poder político de los regímenes posrevolucionarios, al convertirse en uno de sus brazos corporativos e ideológicos más importantes. En 1943, con apoyo del gobierno federal, se unificaron las distintas organizaciones gremiales de maestros en una sola: el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Desde entonces, este actor político ha sido fundamental en la gestión de los servicios educativos y en el control político del magisterio.

La reforma educativa de los noventa

Como expresión de los cambios sociales y una situación mundial, hacia finales de la década de los ochenta del siglo XX empezó a observarse en casi todos los países un viraje importante en el discurso político sobre educación. En los países en vías de desarrollo, al ampliarse la cobertura de los servicios educativos, sobre todo de educación primaria, se introdujeron los temas de calidad y equidad, y México no fue la excepción. El mundo experimenta cambios en todos los órdenes de la vida social, cultural, económica y política. El fenómeno de la globalización, caracterizado por el libre comercio y el libre tránsito de capitales y de información, exige que los sistemas educativos aseguren la calidad de la enseñanza y los aprendizajes. Se fortalece una nueva sociedad cuyo valor principal se encuentra en el conocimiento, tanto por su influencia en los procesos de producción como en otros ámbitos de la vida.

La reforma del Estado y la reconfiguración del sistema económico representan el marco de la transformación del sistema educativo. En México, estas reformas, prefiguradas en el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988), se intensificaron con Carlos Salinas (1988-1994) al identificarse como componentes de un amplio proceso de modernización social, económica y política (Poder Ejecutivo federal, 1989).

La descentralización de la educación se realizó en el marco de la reforma de la administración pública, proceso reciente cuyo origen se ubica en los años setenta y que en los ochenta se convierte realmente en parte de la agenda nacional con el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988).

De acuerdo con Pardo (1999, p. 23), la descentralización de la administración pública en los años ochenta es una propuesta que se produce debido, por un lado, a la saturación que sufre la administración federal como resultado de una excesiva centralización, y, por el otro, a la necesidad de las administraciones locales de actuar con la autonomía que consigna el régimen formal que las regula. El agotamiento del esquema de gestión centralizada se hizo evidente cuando el modelo de desarrollo adoptado llevó al país a una situación de crisis, que se vio agudizada justamente a partir también de esa década. La descentralización se presentaba como una opción que permitía reconocer los problemas de administración y gestión pública. a) Las decisiones de reforma del sistema educativo La modernización educativa anunciada por el presidente Salinas (1989) se insertó, como se dijo, en el contexto de la reforma del Estado y los cambios acelerados en la economía. Después de décadas de manejo centralizado, el sistema educativo mexicano inició una etapa nueva en su desarrollo, en particular en su servicio de tipo básico que integra los niveles de educación preescolar

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