PRINCIPIO DE JERARQUIA EN LA ADMINISTRACION PUBLICA

Ignacio de Loyola en 1553 distinguía entre « la obediencia que sufre la voluntad del jefe » , « la obediencia que se une a esa voluntad» y « la obediencia que se inspira en la misma intención que el jefe» . Para Ignacio , sólo esta última es verdaderamente feliz. Y veremos, cómo esta opción es la que aún hoy, en los albores siglo XXI, se trata de implantar en las organizaciones para una mayor eficacia administrativa .

-Jerarquía y ordenación de órganos administrativos.

La jerarquía es un principio de organización que determina una ordenación especifica de diversos órganos con identica competencia material dentro de una organización . Ello produce relaciones orgánicas de subordinación y dependencia [1]. Históricamente deriva del Derecho Canónico en el que se perfila como gradación entre los sujetos eclesiásticos con determinada potestad de orden, magisterio o jurisdicción. La idea de primacía jerárquica, extraída "del primado del Apóstol Pedro", y proviene, a la vez, la intensidad del vínculo[2].

Por ello cabe una primera aproximación a su definición: Jerarquía es poner función jerárquica en el el ejercicio del poder[3] . Fue creada en el ámbito civil por el derecho publico francés e italiano si bien con distintas proyecciones.

Mientras que en Italia dominó el concepto amplio de sistema de organización del Estado, en la francesa, se asoció al del complejo de órganos ordenados con tal sistema.

La jerarquía queda así identificada con la centralización.

Y de estas concepciones surgen las nociones de principio, ordenamiento y relación jerárquica y, recientemente, la de autoridad y poderes jerárquicos[4].

En cualquiera de los casos, la teoría de la jerarquía es valida no solamente para la teoría de la organización, también para la teoría de las normas[5].

- Autoridad y poderes institucionales.

La doctrina alemana, entre ella, Otto Mayer, ubicó el derecho de la organización pública en el derecho político porque los principios y preceptos de la organización administrativa no ejercen ninguna obligación a la colectividadl[8].Sin embargo , como apunta Fosthroff, las implicaciones sociales de la propia Administración operan en relación de medio a fin, encontrándose con la imperiosa necesidad de cambiar primitivos postulados.

Con el constitucionalismo se implanta en el Poder ejecutivo como principio de organización .

La jerarquía opera en las relaciones internas de una organización y supone una derivación lógica del principio de separación de poderes y un cambio que supone residenciar la Soberanía en el Poder legislativo sin que exista interferencia entre el Poder Ejecutivo y el Poder judicial[9].

España posee una Administración en donde la jerarquía prima con toda su intensidad: es una Administración burocrática de corte weberiano, planificadora, programada y de consecución de fines[10].

- Jerarquía como principio de funcionamiento de la Administración.

El art. 103.1º CE aborda la jerarquía como principio de funcionamiento y de ello deriva la asignación de un ámbito de responsabilidad formal a cada una de las pociones , titulares de entes, que integran esa escala cuyo contenido se centra en el deber de cumplir y en la potestad de hacer cumplir sus mandatos.

Forsthoff con remisión a Thon[12] distingue en la teoría del Derecho de la Organización una necesidad y es la que la norma jurídica general, la norma de conducta, necesita una seguridad organizada de su cumplimiento. Y es para esto para lo que sirve la coacción. A traves de ella se garantiza una conducta ordenada normalizada[13].

Por ello, es lógico, que Von Mises calificase como coactiva una de las esenciales funciones de las Administraciones Públicas , bien sean ad extra , a la sociedad o ad intra, a sus funcionarios.

En la doctrina española la evolución del principio de jerarquía comienza con la posición de Santamaría de Paredes , definiéndola como la serie de órganos que ejercen el poder ejecutivo armónicamente subordinados y coordinados para hacer compatible la unidad con la variedad de los mismos. Supone que la jerarquía constituye un principio o, por mejor decir, un modo disposición de los órganos administrativos de suerte que resulte armonizada la variedad de los mismos con el dogma de unidad [14.

Para Jordana de Pozas, es principio que reduce a unidad la pluralidad de órganos administrativos, logrando coordinación y subordinación.

Posteriormente Gascón Hernández[15] enumera como principios jurídicos de organización los de unidad, competencia y jerarquía.

Según él, la unidad y la competencia vienen a ser la tesis y antítesis que alcanzan su síntesis en el principio de jerarquía, pero a renglón seguido expresa sus dudas.

Tal vez, el principio de competencia no exista y el principio de unidad sea más bien un principio político y ambos principios puedan englobarse en el principio de jerarquía. Considerándolo un Tu es Petrus.

García Trevijano expone su clásica teoría sobre los principios de organización, entre ellos: el de competencia, jerarquía, descentralización (autarquía-autonomía) y colegialidad[16].

Sin perjuicio de mencionar doctrinas que niegan la existencia de un poder jerárquico, v.gr.: Di Malta, pero sí la existencia de un haz de facultades que órganos superiores detentan sobre los inferiores[17].

Hoy, los autores, la definen como la especial estructuración que se efectúa de los distintos órganos de un mismo ramo de la Administración dotados de competencia propia, mediante su ordenación escalonada, en virtud de la cual los superiores podrán dirigir y fiscalizar la conducta de los inferiores, resolviendo, en su caso, los conflictos entre los mismos, al objeto de conseguir la unidad en la actuación de todos ellos[18].

La organización jerárquica consiste en un doble orden de operaciones, unas atinentes a dividir entre las unidades orgánicas que integran cada escalón o nivel horizontal (departamentalización) y entre los puestos de trabajo que integran

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