Presupuesto

CAPÍTULO III

TEORÍA DEL PRESUPUESTO

1.

2. Naturaleza jurídica.

Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de sus trabajos a intentar establecer la naturaleza jurídica de la ley de presupuesto. Con entusiasmo, han ensayado teorías sobre lo que fue el punto más importante del derecho presupuestario, buscando construir un modelo coherente, lógico y riguroso frente a la doctrina. ¿Frente a qué tipo de ley nos encontramos? ¿Es una ley formal o una ley con contenido material?

Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado diferentes tesis sobre la ley de presupuesto. Algunas veces esas construcciones jurídicas obedecían a coyunturas políticas, a teóricos del régimen o a políticos no muy informados, que emiten opiniones en función de su situación frente al gobierno de turno.

La política y los políticos han influido en determinados momentos de la historia en la visión de la ley de presupuesto, ya que como hemos demostrado, el presupuesto es una herramienta de acción política.

De igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental dentro de la vida del propio Estado. Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la organización política de un país se refleja, en cierta medida, en la concepción que tengamos sobre el presupuesto. Así, si es una ley formal, podemos sostener que se trata de un acto administrativo, que se le da la forma de ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la participación de la representación parlamentaria es un mero trámite, ya que corresponde al Ejecutivo encargarse de estos menesteres. Incluso se puede afirmar, que su aprobación no es esencial. Por otro lado, si sostenemos que es una ley material, con contenido, que sólo tiene efectos desde su aprobación parlamentaria, otorgamos mucha importancia a la intervención legislativa hasta hacerla esencial; y se ha organizado el Estado de tal forma que exige una colaboración y coordinación entre poderes.

Muchas transformaciones constitucionales resultan a veces de problemas ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las crisis de la monarquía han estado ligadas a cuestiones financieras, como sucedió con la independencia de sus colonias americanas y el desarrollo del régimen parlamentario. En Francia, la situación de las finanzas públicas fue una de las causas inmediatas de la Revolución.

Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que puede tener, y ha tenido, determinar la naturaleza de esta ley. Dicho sea de paso, este debate contribuyó a trabajar más el valor de la ley, su concepto y sus características; y las relaciones entre los poderes del Estado.

Así, se han manejado distintas teorías que tratan de estudiar la naturaleza de las leyes, entre las que tenemos:

1. Interpretación Orgánica, que considera ley a todo acto emanando del Poder Legislativo sin examinar su naturaleza.

2. Además de lo anterior, algunos sostienen que deben tomarse en cuenta el haber observado las formas establecidas por la Constitución.

3. Prescindiendo de lo anterior, otros consideran ley a todo acto de ejecución inmediata de la constitución (Kelsen).

4. Parte de la doctrina alemana sostiene que es ley, el acto estatal que crea reglas de derecho, ya de carácter general, ya de alcance general (Laband, Jellinek).

5. La doctrina francesa se inclina por considerar leyes a los actos que, en atención al contenido y efectos, son generales o particulares. Según ellos la función legislativa es crear normas jurídicas generales – objetivas – y la función administrativa es crear actos jurídicos concretos – subjetivos – (Duguit, Jéze).

1. En la doctrina financiera se manejan dos tesis fundamentales con respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado. ¿Es una ley formal o es una ley material?

La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene origen en las disputas políticas entre el Parlamento alemán y el canciller Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de este problema político Paul Laband, plasmó en un libro, una construcción jurídica muy coherente para sostener la posición del Canciller. A continuación, juristas alemanes se plegaron a esta tesis, que con el tiempo pasó a Francia y de ahí al resto de Europa y América.

Junto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una ley formal, surgieron algunos que defendieron lo contrario, es decir, que es una ley material. Ambas posiciones con algunos matices, con una infaltable posición ecléctica, son las más importantes y las que pasaremos a detallar. En esencia son posiciones extremas y antagónicas, pero interesantes e ineludibles. Consideramos que en la actualidad, la doctrina moderna se ha inclinado por no hacer esta distinción, entre otras cosas, por encontrarse en cuestionamiento clasificar las leyes de esta manera y por su inutilidad para explicar la naturaleza jurídica del presupuesto.

1. La ley de Presupuesto es una Ley Formal.

2. Las posiciones de la doctrina.

La tesis más difundida es, sin lugar a dudas, aquella que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, sin contenido material. Conocidos juristas como Jéze, Giannini, Baleeiro, Bielsa, Ahumada y entre nosotros Juan Lino Castillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin mayor contenido.

La teoría de la ley formal tiene su origen en Alemania, pero para entenderla es necesario situarnos en el contexto histórico – político de la época.

En la segunda mitad del siglo XIX existía en este país una monarquía constitucional. Esta monarquía constitucional fue producto de tensiones dentro del Imperio Alemán, que llevaron al Emperador a la necesidad de hacer algunas concesiones políticas, y a efectuar algunas reformas democráticas en un intento por evitar mayores revoluciones, que a la sazón eran frecuentes en Prusia. En otras palabras, era una monarquía que no podía mantener su poder omnímodo, pero también existía una burguesía que no tenía fuerza suficiente para emprender un levantamiento.

La monarquía constitucional, a diferencia de la monarquía parlamentaria, implica que el Rey posee poder constituyente, tiene carácter originario y en un acto voluntario se somete a una limitación. Se auto limita y otorga una constitución a súbditos, por la cual se compromete a ejercer el poder de acuerdo a lo establecido por ella. Este tipo de constitución es conocida en la doctrina como una constitución otorgada.

Entonces,

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