Lecturas Sobre El Estado Y Las Políticas Públicas

DOS LÓGICAS ALTERNATIVAS PARA EXPLICAR EL COMPORTAMIENTO ESTATAL

Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS (CON FOCO EN ARGENTINA)

Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976.

Guillermo O’Donnell.

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El funcionamiento de las instituciones políticas y las políticas públicas en la Argentina:

Una aproximación desde la nueva economía institucional.

Pablo Spiller y Mariano Tommasi.

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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

Introducción

CARLOS H. ACUÑA1

La decisión que llevó al Proyecto de Modernización del Estado2 a elaborar esta compilación

de textos fue el producto de un reconocimiento: en la actualidad el debate y la formación teórica han, en general, perdido de vista un largo proceso de producción académica sobre el

Estado y las políticas públicas. En consecuencia, la búsqueda de un conocimiento y una capacitación “de punta” sobre estas cuestiones, corre el riesgo de llevarse adelante sin la suficiente contextualización histórica o el aprovechamiento de un valioso trabajo de desarrollo conceptual que ha permitido llegar hasta donde nos encontramos.

Durante las últimas décadas, se han eclipsado categorías y emergido otras, muchas veces sin

mayor claridad sobre las líneas de corte o continuidad, ganancia o pérdida, en nuestro entendimiento sobre el Estado y las políticas públicas. Por ejemplo, a la sombra de estos cambios se

desvanecieron en el olvido teórico la investigación y enseñanza sobre la relación del Estado

con capitalistas y trabajadores, sobre las funciones estatales y su relación con macroprocesos

estructurales, así como perspectivas más “Estado-céntricas”.

La contracara de estos olvidos fue la apreciable incorporación en la agenda de investigación

y enseñanza de cuestiones como la sociedad civil y sus organizaciones, de análisis con acentos en las dimensiones organizacionales y administrativas y desde los microfundamentos político-gubernamentales. Por otra parte, también como contenido de esta contracara, las perspectivas “Estado-céntricas” se vieron desplazadas por visiones “socio-céntricas” y “mercado-céntricas” que, si bien se alejaron de viejos sesgos “estatalistas”, lo hicieron sin evitar construir nuevas lecturas sesgadas y simplistas de la realidad social. Así, de manera paralela a los citados

avances en el conocimiento sobre la dinámica estatal, se perdió en gran medida de vista que

el Estado es una condición necesaria para pensar a la sociedad y al mercado.3 La historia nos

muestra que muchas de las organizaciones de la sociedad y estructuras de mercado fueron creadas a partir de estrategias estatales. Por ello, el Estado no debe ser pensado como mera arenaobjeto o punto de “llegada” del accionar de actores sociales y económicos, constituidos previa

e independientemente del mismo. El Estado, la sociedad y los mercados se forjan mutuamente, por lo que el primero aparece como un actor insoslayable en el proceso de construcción

política y económica de la propia sociedad y su dinámica productiva, pudiendo ser incluso su

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Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas:

punto de “partida”. En definitiva, Estado y sociedad deben ser pensados sistémicamente, esto

es, abandonando su noción como términos divorciados o, al menos, discretos temporalmente

en su constitución. La intersección Estado/sociedad civil/mercado, como núcleo integrador de

una sociedad como tal, no articula piezas forjadas independientemente, no es una bisagra, sino

un conjunto de relaciones de mutua determinación e influencia, no sólo sobre el margen y contenido del accionar de cada uno de ellos como “polos” de una relación tripartita, sino de

mutua determinación e influencia sobre la propia naturaleza de cada una de estas estructuras

que se nos presentan como autónomas.

Otro corolario de estas mutaciones fue el desplazamiento de un punto de vista analítico más

estructuralista (en sus variantes más o menos equilibradas con el reconocimiento del papel de

actores, o más reduccionistas por economicistas o culturalistas) a favor de enfoques metodológicamente individualistas (en sus variantes más o menos equilibradas con el reconocimiento

del papel de variables estructurales, o reduccionistas por economicistas o institucionalistas).

Dirigiendo ahora la atención a las transformaciones institucionales, se llevaron a cabo cambios que han alterado radicalmente las formas de organización y funcionamiento estatales:

reformas estructurales pro-mercado, la emergencia de bancos multilaterales como productores

no sólo de recomendaciones de política sino de teoría y agendas de investigación, procesos de

descentralización y globalización, así como tentativas más recientes orientadas a recomponer

estructuras estatales debilitadas.

Entre estas variaciones, idas y vueltas (aunque no a los puntos de partida) operadas en las

últimas décadas, se destaca la influencia de recetas universales para la reformulación de las

estructuras estatales y las políticas públicas.4 En América Latina (como de hecho, también en

las experiencias de reforma estatal en otros continentes) se ha experimentado un contexto cargado de presión (ya sea política y/o teórico-ideológica) para implementar prácticas supuestamente válidas para responder a las necesidades de toda sociedad y Estado. Las presiones/recomendaciones para implementar estas recetas, suponen la existencia de fórmulas de acción

pública legítimas en todo momento y lugar. Es necesario reconocer que hay dos momentos,

dos lógicas distintas que han sostenido recetas universales en las últimas décadas. Un primer

momento, que hoy se identifica como ligado a la “primera generación de reformas” estructurales, mostró a este tipo de recetas sosteniéndose en una lógica deductiva. En este periodo,

que se inaugura con la crisis del keynesianismo y la irrupción de un pensamiento hegemónico estrechamente ligado a la teoría neoclásica en Economía, se moldea la hechura de las políticas públicas por medio de la influencia teórico-ideológica en los organismos multilaterales de

desarrollo, los gobiernos y la academia. Esta lógica parte del presupuesto de que contando con

un modelo teórico correcto (“verdadero” nos sugiere el positivismo neoclásico), lo que se necesita es arribar a una conclusión lógica necesaria e implementarla. De esta forma la discusión

es sobre modelos abstractos en los que, usualmente, la realidad se encuentra al final del camino y, no pocas veces, desplegando rebeldía y una desafiante capacidad de generar acontecimientos que, teóricamente, no “debieran ocurrir”. Otro fuerte presupuesto de estos marcos teóricos es el de la homogeneidad de motivaciones del comportamiento humano; presupuesto que

concibe a los individuos y las relaciones sociales determinados por racionalidades “angostas”,

egoístamente maximizadoras, sin mayor peso de identidades colectivas, ideologías, valores o

normas a la hora de decidir qué hacer y por qué hacerlo. Por ello es que la definición de cur-

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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

sos de acción pertinentes para mejorar nuestras sociedades resulta, desde esta lógica, un problema de deducción sin mayor necesidad de la historia. Desde la teoría se asume la validez

universal de sus axiomas y, consecuentemente, pleno conocimiento no sólo sobre el funcionamiento estatal o los mercados, sino sobre “todo comportamiento individual o colectivo”, como

nos recuerda sin fingir humildad de pensamiento Gary Becker5. Si se parte del presupuesto de

universalidad en la naturaleza del comportamiento humano y de las relaciones sociales y se

cuenta con un curso de acción lógicamente necesario, esta recomendación resulta inevitablemente pertinente en todo momento y lugar: por ejemplo, estos modelos aseveraban que descentralizar decisiones y servicios públicos es necesario y universalmente positivo, independientemente de diferencias culturales o ideológicas, estructuras federales o unitarias, de la diversidad de grados de concentración de la riqueza o de poder político a nivel provincial o local,

independientemente de disparidades de capacidades estatales, político-partidarias o de las

sociedades civiles…. “Si duda…”, se recomendaba con contundencia lógica, “rompa el vidrio

y descentralice” porque la nueva estructura de incentivos, de operar sobre individuos “racionales”, mejoraría comportamientos, la provisión de bienes públicos y el cumplimiento de las

funciones sociales.

Con la crisis de la “primera generación” de reformas estructurales, primero en África y Asia

y después en América Latina, esta visión también entró en crisis. Sin embargo, en su lugar se

hace presente una nueva lógica que reproduce los problemas de las recetas universales, aunque ahora inductiva. Es aquella lógica que acentúa el papel de las “buenas prácticas” ajenas

como fuente de diseño, decisión e implementación de políticas y programas públicos. Es inductiva porque, ahora sin la necesidad de modelos mayormente sofisticados, si se identifica una

experiencia exitosa —y en una dirección “de lo particular

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