Se Necesita Una Vida

LA CENTRALIZACION DE LOS INGRESOS PUBLICaS:

LA FIGURA DEL SITIJADO

Pero el proceso de centralización del Estado, con sus elementos políticos y

militares, se manifestó también en el ámbito de los ingresos públicos, particularmente

los tributarios.

En efecto, en el esquema federal del siglo pasado Jos ingresos públicos se

repartieron entre el nivel federal y el de los Estados. Correspondieron siempre

al Poder Federal los impuestos de aduanas, los que por lo demás eran los más

importantes, además de ser la renta aduanera el único arbitrio rentístico seguro

que poseía la República. Este estaba integrado básicamente por los impuestos

a las importaciones, pues las propias Constituciones prohibían gravar

las exportaciones, dada nuestra dependencia de la exportación de productos

agrícolas (café, cacao, etc.).

Los Estados, por su parte, durante el siglo pasado tenían entre sus atribuciones

la libre administración de sus productos naturales, incluidas las minas, con

la aclaratoria constitucional de que <das salinas las administrarán con entera

independencia del Gobierno central», como lo indicaba la Constitución de 1874.

En la Constitución de 1881 se precisó esta repartición de competencias tributarias,

la cual quedó establecida en la forma siguiente: como atributo nacional

se establecían los aduaneros, «cuyas rentas formarán el Tesoro de la

Unión»; y para los Estados se establecían los siguientes ingresos corno rentas

propias: primero las dos terceras partes del total que produjera en todas las

aduanas de la República el impuesto que se cobraba corno contribución de

tránsito, aun cuando de esto una tercera parte debía reservarse al Poder Federal

para invertirse en el fomento del país; y segundo, las dos terceras partes

de lo que produjeran las minas, terrenos baldíos y salinas, que a partir de

1881 comenzaron a ser administradas por el Poder Federal, aun cuando de

ello también debía reservarse al Poder Federal una tercera parte para ser invertido

en el fomento del país.

Esas rentas de los Estados, que a partir de 1881 comenzaron a ser recibidas

por el Poder Federal, se distribuían entre todos los Estados de la Federación,

22con proporción a la población que cada uno tuviera. El proceso de vaciamiento

del federalismo, desde el ángulo de los ingresos, en esta forma, había comenzado

por la asunción nacional de la Administración de Rentas Estatales y lentamente

va a seguir hasta comienzos de este siglo. Un paso en este sentido fue

la precisión, de 1893, de la posibilidad del Congreso de suprimir o reducir por

Ley nacional los ingresos de los Estados, aun cuando en esos casos el Congreso

debía establecer la manera de devolver a los Estados la parte de la renta

que se suprimiera, norma qne se mantiene posteriormente hasta que desaparecen

materialmente los ingresos propios de los Estados. En el período de consolidación

del Estado centralizado, a partir de 1899, es cuando se produce la

completa centralización de las rentas públicas en el nivel nacional.

Es cierto que la Constitución de 1901 continuó previendo como rentas de

los Estados el producto de los impuestos territoriales o de tránsito que se cobraran

en las Aduanas, el ingreso derivado de las minas, terrenos baldíos y

salinas, a lo cual se agregó el producto del papel sellado y el impuesto sobre

sus productos naturales no provenientes de terrenos baldíos; y que en la Constitución

de 1904 agregó a las rentas de los Estados una cuota-parte de la

renta de tabaco y de aguardiente. Sin embargo, a partir de 1901 expresamente

los Estados delegaron al Congreso la facultad de crear y organizar la renta

básica de los mismos (arto 6, ord. 299) , con lo cual su manejo lo asumió el

Poder Federal.

Este proceso de centralización tributaria a nivel nacional se consolidó en la

Constitución de 1925, en la cual se estableció la figura del Situado Constitucional,

que era para cada Estado la parte que proporcionalmente a su población

le correspondiera de una suma fija, que debía erogarse del Tesoro a

favor de los Estados «en compensación de la renta proveniente de sus tierras

baldías y de las demás que anteriormente constituían dicho Situado». En dicho

texto, sin embargo, continuaban enumerándose como rentas de los Estados el

impuesto del papel sellado, que luego pasa a ser competencia nacional en los

años cuarenta, y el impuesto al consumo, con una serie de limitaciones que lo

hicieron y que lo han hecho posteriormente casi inexistente.

En esta forma, el centralismo del Estado, como producto del período histó-

rico que concluye en 1935, se evidencia en el campo tributario o de los ingresos

al nacionalizarse todos ellos, desaparecer las rentas propias de los Estados

y depender éstos del Situado Constitucional.

4. LA CENTRALIZACION FISCAL: LA ESTRUCTURACION DE LA HACIENDA PUBLICA

Pero dentro del proceso de consolidación del Estado centralizado en el

primer tercio de este siglo, deben también destacarse las medidas de centralización

fiscal que se operaron en la segunda década del siglo, y que se engloban

en la llamada Reforma de la Hacienda Pública, motorizada por el Ministro

Román Cárdenas.

Esta centralización fiscal tuvo varias manifestaciones, incluso a nivel legislativo.

La primera de ellas consistió en la centralización en el Ministerio de

Hacienda de la administración de los ingresos públicos, con lo cual el Gobierno

nacional adquirió el control directo y total sobre los recursos fiscales. A principios

de siglo, hemos dicho, los ramos de ingresos estaban constituidos por la

renta aduanera, que era la más importante, y por los otros ramos de la renta

interna. La administración de la mayoría de éstos, sin embargo, no se hacía

por las oficinas públicas, sino por particulares, mediante concesión o arren-

23damiento, lo cual, por lo demás, hacía que su rendimiento efectivo fuera inseguro,

constituyendo ingresos nominales que no llegaban a realizarse íntegramente.

Precisamente, en contraste con esta situación, la centralización administrativa

de estas rentas se produjo por la asunción progresiva por parte de la Admí-

nistración Pública de la Hacienda de su administración y manejo. Así en 1905

el Gobierno asumió la administración de la renta de estampillas, creada por el

Decreto de 1870, que estableció la instrucción obligatoria y gratuita y que

administraba por arrendamientos. En 1908 se rescinde el contrato de arrendamiento

de la renta de fósforo, y esta contribución pasa a ser administrada

por el Ministerio de Fomento.

Posteriormente, en 1914, el Ministerio de Hacienda asumió directamente el

manejo de la renta de cigarrillos, recaudada mediante estampillas de cigarrillos

y papel timbrado oficial, la cual se administraba también por el sistema de

contrato de concesión. A partir de 1915 el mismo Ministerio va controlando

progresivamente la administración de la renta de licores y aguardientes; y en

1916 el Estado asume también directamente la renta de salinas, que también

estaba arrendada.

En cuanto a la renta aduanera, el producto de la misma tampoco era percí-

bído directamente por el Ministerio de Hacienda en virtud del contrato que el

Gobierno tenía celebrado desde finales de siglo con el Banco de Venezuela,

mediante el cual aquél se comprometió a entregar a dicho Instituto bancario

el producto de las rentas de las aduanas marítimas y terrestres, a lo cual se

había también agregado el producto de la renta de papel sellado, registros,

tierras baldías, almacenaje, intereses y multas, minas, producto de los consulados

y subvenciones por contratos especi.ales. Aun después de constituido el

Banco Central de Venezuela, el Servicio de Tesorería lo siguió prestando el

Banco de Venezuela como Banco auxiliar, y lo continúa prestando en la actualídad.

En todo caso, en materia aduanera, en 1915 se realizó una profunda

reforma con el cambio del arancel de aduanas, sustituyéndose el sistema empírico

tradicional por un conjunto de denominaciones científicas genéricas que

permitieron una identificación más segura.

Debe señalarse, por otra parte, que la renta minera, escasa antes de 1925,

a rartir de ese año, por la explotación petrolera, se va a convertir en el renglón

mas importante de renta interna comparado con los rubros tradicionales, llcgando

en ese año a aportar el 33 por ciento del total de la renta interna y

el 14 por 100 de la renta global. Al final del período gomecísta la renta minera

llegará a proporcionar más de la mitad del total de la renta global, y

Venezuela sería el segundo productor y primer exportador de petróleo. Sin

embargo, la ausencia de impuestos directos en el país (excepto el de sucesiones,

de escaso rendimiento) y la liberalidad impositiva respecto de la industria

petrolera, reflejadas, entre otros aspectos, en la exoneración de los derechos

de importación de maquinaria y equipo, no permitieron que revirtiera al país

en esa época mayor porcentaje de la riqueza petrolera, situación que llevó al

Ministro Gumersindo Torres a afirmar en 1931 que «había sido preferible no

cobrar impuesto alguno de explotación en cambio del pago de los derechos

de aduana exonerados».

A pesar de esta escasa participación del sector público en los beneficios de

la riqueza petrolera producida por las empresas concesionarias, los recursos

provenientes de la industria a partir de los años veinte contribuyeron a la consolidación

del Estado centralizado, el cual contaba entonces con mayores re·

cursos fiscales y con una centralización en el Ministerio de Hacienda de la

24recaudación y fiscalización de las rentas públicas. La Hacienda pública, como

concepto admínístratívo-ñscal, con dirección y administración centralizada en

un despacho ministerial, contribuyó así a afianzar el Estado centralizado.

Pero la centralización fiscal y estructuración de la Hacienda se debe también

a la introducción definitiva en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública

de 1918 del principio de la Unidad del Tesoro y, por tanto, de la no afectación

de rentas a gastos específicos. Este principio quizá es el instrumento que más

va a contribuir a la centralización fiscal del Estado; y aun cuando su concepto

hoyes elemental, sin embargo en 1915 fue realmente revolucionario en relación

a la situación precedente, que era la contraria.

En efecto, hasta 1915 rigió en Venezuela el sistema de «apartados», que consistía

en destinar determinado ramo de rentas para cubrir con sus ingresos determinado

ramo de gustos. Como ejemplos deben citarse cl «fondo de abolición»,

derivado de la Ley de 1854 de abolición de la esclavitud, y que afectaba

rentas, por ejemplo por destilación en alambiques, para destinarlas al pago de

la indemnización que se debía a los antiguos propietarios de esclavos. El

Servicio de Instrucción Pública, creado en 1870, funcionó hasta 1915 mediante

la afectación al sostenimiento de escuelas del producto íntegro del impuesto

nacional de estampillas, llamadas de escuela, que gravaba la circulación de

títulos, a lo cual se agregó el producto del impuesto de estampillas de correo,

de timbres y papel timbrado para cigarrillos y de derechos de registro.

El sistema de apartados, por ejemplo, afectó invariablemente determinadas

rentas para atender las necesidades de crédito público, por lo que casi todos

los empréstitos extranjeros suscritos desde 1823 contaron con cláusulas por las

cuales se afectaban ramos de rentas para el pago del servicio de interés y

amortización de los capitales. Por ejemplo, en el Protocolo de Washington de

1903, celebrado a raíz del bloqueo por Armadas europeas a los puertos venezolanos

ese año, se comprometió para su cumplimiento el 30 por ciento de las

entradas aduaneras de los puertos de La Guaira y Puerto Cabello, negándose a

estipular que si el Gobierno dejaba de cumplir dicha obligación, la Administración

de las Aduanas se pondría a cargo de «funcionarios belgas» hasta que

las deudas quedaran satisfechas. Asimismo, en el Convenio de París de 1905,

respecto de las deudas inglesas y alemanas, se afectó el 60 por 100 de los

derechos de aduana que se produjeran en las otras aduanas del país para

pagarlas.

Con el principio de la Unidad del Tesoro desapareció el sistema de apartados

y se concentró en el Tesoro la totalidad de los ingresos para con ello cubrir la

totalidad de los gastos, con lo cual el Estado asumió el control directo de las

rentas. Con posterioridad la ruptura del principio de la Unidad del Tesoro en

la Ley Orgánica de Hacienda de 1928 se va a permitir sólo mediante la creaci6n

de los Institutos autónomos.

La reforma de 1918, por otra parte, incidió en el Presupuesto, el cual comenzó

a ser un programa de gastos y de ingresos destinados a cubrirlos. Con

anterioridad, y como consecuencia del sistema de apartados, la Ley del Presupuesto

se limitaba a repartir el monto probable de las contribuciones que se

votaban primero, para luego votar Jos gastos, los cuales quedaban limitados

por el total de los ingresos probables. La consolidación del sistema presupuestario

fue otro signo de la centralización fiscal del Estado.

25s. LA CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA: EL DESARROLLO

DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

El proceso de centralización política y fiscal mediante la asuncron de competencias

por el nivel federal, y que se refleja en las sucesivas reformas constitucionales

que amplían las materias que los Estados reservaron al Poder nacional,

se materializó además en el establecimiento de un cada vez más poderoso

aparato administrativo del Poder central integrado por los Ministerios

como brazo efectivo del Estado centralizado.

En efecto, cuando Castro asume el poder estaba vigente la Ley de Ministerios

de 1898, en la cual se establecieron los Despachos de Relaciones Interiores,

Relaciones Exteriores, Crédito Público, Guerra y Marina e Instrucción Pública.

Esos nueve Ministerios en la Ley de 1913 se reducen a los siete que habían

salido de la Administración guzrnancísta: Relaciones Interiores, Relaciones Exteriores,

Hacienda, Guerra y Marina, Fomento, Obras Públicas e Instrucción

Pública, los cuales permanecen en igual número a pesar de que la Ley de Minístertos

se reforma en seis ocasiones hasta 1929 (1915, 1920, 1922, 1926, 1928

Y 1929).

En esas reformas sucesivamente fueron ampiándose las competencias ministeriales

en los más variados órdenes. Sin embargo, sólo es en la reforma

de 1931 que se crea un nuevo Ministerio, el de Salubridad y Agricultura y

Cría, y sólo será en la reforma de 1936 que se crean los Ministerios de Sao

nidad y Asistencia Social, de Agricultura y Cría y de Comunicaciones, llegándose

a nueve Despachos Ministeriales. Posteriormente, hasta 1976 que es cuando

se produce una reforma ministerial importante con la creación de nuevos Ministerios;

sólo se crearán el Ministerio del Trabajo (1945), el Ministerio de

Justicia y el Ministerio de Minas e Hidrocarburos (1950).

Debe señalarse además que en 1910 se había creado la Secretaría General

de la Presidencia de la República, que recogió la Ley de Ministerios de 1926,

como órgano de asistencia al Presidente para la conducción del Gobierno.

El Estado centralizado que emerge de la dictadura gomecísta, por tanto,

contaba con una Administración pública poderosa que sucesivamente fue configurándose

en torno a los Ministerios, en los cuales ya se había formado una

nueva burocracia, alentada por la estabilidad del régimen y por los mayores

recursos fiscales provenientes de las actividades petroleras. Esta centralización

administrativa provocó, además, con las reformas de la Hacienda pública,

la aparición por primera vez en nuestra estructura administrativa de la que hoy

llamamos «la Administración descentralizada», con la creación, en 1928, de

dos Institutos autónomos: el Banco Agrícola y Pecuario y el Banco Obrero.

Después de 1935, sin duda, el proceso de centralismo administrativo en el

nivel nacional se hará hasta la época contemporánea con estos instrumentos

paradójicos «descentralizados», pues será mediante los Institutos autónomos

nacionales que el Poder nacional penetrará en todos los ámbitos nacionales

avasallando las ya reducidas competencias estatales y municipales a costa,

ciertamente, del progreso en muchos órdenes. Así, desde estas Instituciones

nacionales el Estado centralizado prestará el servicio de electrificación, telé-

fonos, abastecimiento de aguas, recolección de aguas negras e incluso recolección

de basura, y construirá, por ejemplo, viviendas populares y las vías

de comunicación.

266. LA CENTRALlZACION LEGISLATIVA: EL PROGRESO

DEL PENSAMIENTO JURIDICO

Por último, el proceso de consolidación del Estado centralizado en las primeras

tres décadas de este siglo se reflejó también en una importante obra de

centralización legislativa, consecuencia, además, del progreso que tuvieron las

ciencias jurídicas en nuestro país bajo el Gobierno autocrático de Cómez. Este

desarrollo y centralizaci6n legislativa tuvo dos vertientes: en el ámbito de la

codificación general y en materia legislativa especial.

En el campo de la codificación, durante la consolidación del Estado centralizado

se produjeron importantes reformas en los Códigos fundamentales, que,

dicho sea de paso, en nuestro sistema federal del siglo pasado se configuraban

como una disidencia del mismo, en virtud de que siempre la legislación civil,

criminal y procesal fue nacional o federal y nunca de la competencia estatal.

En la propia Constitución de 1864, al instaurarse el sistema federal, en las

«Bases de la Unión de los Estados» éstos se comprometieron, entre otros

aspectos, «a tener para todos ellos una misma legislación sustantiva. civil y

criminal», lísta a la que agregó en 1881 las «Leyes de Procedimiento Civil

y Criminal».

En consecuencia, la codificación básica en Venezuela tuvo carácter nacional,

y así en la segunda mitad del siglo pasado se dictaron los Códigos Civil, Penal

y de Comercio. Esta labor global, a pesar de los esfuerzos previos incompletos,

correspondió al Gobierno de Guzmán Blanco, lo que le permitió indicar a los

legisladores en su mensaje al Congreso en 1873 lo siguiente: «Os entrego la

República en perfecta paz, os presento un Código Civil, un Código Penal y un

Código Mercantil que organizan nuestra vida civil». Y ello era cierto, pues

hasta esa fecha habían regido en nuestro país todas las leyes españolas, que

habían sido puestas en vigencia después del nacimiento de la República Autónoma

en 1830.

En consecuencia, la labor codificadora nacional ya se había iniciado antes

de la llegada de Castro al poder. Sin embargo, a partir de los inicios de su

Gobierno, y luego durante el régimen gomecísta, la codificación nacional se

perfecciona, encargándose de la revisión de la legislación a los más destacados

juristas del país, los cuales desarrollan una encomiable labor de modernización

jurídica.

Durante las tres primeras décadas de este siglo en esta forma el Código

Civil se reforma en 1916 y 1922; el Código Penal en 1904, 1912, 1915 Y 1926;

el Código de Comercio en 1904 y 1919; el Código de Procedimiento Civil en

1904 y 1916, Y el Código de Enjuiciamiento Criminal en 1904, 1911, ]915 Y

1926. En esta tarea, como se dijo, intervinieron los mejores juristas de la época,

y en ese período se produjo un importante desarrollo del pensamiento jurídico,

teniendo como resultado una influyente bibliografía y la aparición tanto en

Caracas como en el interior de reputadas revistas jurídicas.

Como resultado de ese proceso, lo cierto es que la legislación penal vigente

sigue siendo básicamente la concebida en el Código Pena' de 1926, con ligeras

reformas; el Código de Procedimiento Civil de 1916 estuvo vigente hasta

1987, cuando entró en vigencia una importante reforma (1986); el Código de

Comercio de 1919, que había refundido las Leyes de Bolsa de 1917, la Ley de

Sociedades Cooperativas de 1917 y la Ley sobre Actividades de Sociedades

Extranjeras en Venezuela de 1918 sólo sufrió ligeras reformas en 1956, y el

Código de Enjuiciamiento Criminal de 1916 configurará al actual proceso penal.

27El Código Civil sufrirá modificaciones importantes después de 1935, en 1942 y

recientemente en 1982.

Pero en el campo de la legislación especial el proceso de centralización legislativa

en el Estado nacional fue más notorio y contrasta con la situación del

sistema federal del siglo pasado.

En efecto, después de la consolidación definitiva del Estado federal en

1864, salvo en materia de Códigos nacionales y alguna que otra materia que

se reservaba a nivel federal, como el régimen de la nacionalidad, la autonomia

de los Estados que conformaron la Federación, implicó que éstos asumieran

la competencia legislativa para dictar sus propias leyes y, por supuesto,

administrar su propia justicia. La realidad del federalismo del siglo pasado

resulta así, además, del examen de la legislación de las entidades federales,

elaboradas, por lo demás, por las élites ilustradas de cada Región. Entre esa

legislación destacan los Códigos de Policía de cada Estado, que regularon

su actividad administrativa y que constituyeron no sólo verdaderos monumentos

jurídicos de la legislación venezolana del siglo pasado, sino antecedentes

evidentes de la mayoría de los aspectos de la legislación especial de este siglo.

A partir de 1864, por tanto, los Estados asumieron el papel de promulgar

la legislación especial básica del país, sustituyendo la labor antes desarrollada

por las ordenanzas municipales, y es precisamente en los Códigos de Policía

que comienza a legtslarse sobre sanidad, defensa forestal, tránsito, urbanismo,

régimen del trabajo, aprovechamiento de las aguas y, en general, sobre los servicios

públicos; y en todos ellos con una sorprendente uniformidad.

El proceso de centralización de competencias en el nivel federal a costa

de las competencias de los Estados en las primeras décadas de este siglo produjo,

por tanto, un proceso de centralización legislativa que se evidencia en el

inicio o consolidación de una legislación nacional, dictada en materias antaño

reguladas en los viejos Códigos de Policía de los Estados. En el período de

Castro y Gómez, por tanto, surge la legislación fundamental en todos los

órdenes por el vaciamiento de competencias estatales, transfiriéndose además

muchas de dichas competencias a los Distritos autónomos establecidos a partir

de 1904. Esto se regulariza en la Constitución de 1925, dando origen, en

consecuencia, a nuevas Ordenanzas de Policía, dictadas entonces a nivel de

las Municipalidades, muchas de las cuales continúan en su concepción básica

aún vigentes.

De nuevo aquí apreciamos las consecuencias del centralismo como reacción

contra el nivel intermedio de los Estados, lo que se materializa en el reforzamiento

de un nivel municipal a nivel de Distritos, lo suficientemente alejados,

sin embargo, de las comunidades, de manera de impedir el desarrollo político

propio de éstas.

En materia de legislación especial, en todo caso, es en las primeras décadas

de este siglo que se comienzan a regular coherentemente Jos aspectos fundamentales

de la vida del país como reflejo del centralismo. Dejando aparte los

cuerpos normativos en materia de organización administrativa, militar, tributaria

y fiscal, a los cuales hemos hecho referencia, en este período, entre las

más importantes, se producen las siguientes legislaciones básicas, en las cuales

están los antecedentes de muchas de las normas que hoy nos rigen:

En materia de actividades crediticias, si bien las primeras regulaciones sobre

Bancos datan de 1860 (Ley de Bancos de Depósitos y Circulación), de 1894

(Ley de Bancos Hipotecarios) y de 1895 (Ley de Bancos), la Ley de Bancos

se va a reformar en 1903, 1904, 1910, 1911, 1913, 1918, 1926 y 1935, díctán-

28dose además la Ley de Cédulas Hipotecarias en 1916. En 1928 se dicta además

la primera Ley sobre Inspección y Vigilancia de las Empresas de Seguros.

La legislación relativa a la educación se va a redactar en su concepción

moderna en 1915 y 1924. Antes de 1915 existía el Código de Instrucción POblíca

de 1897 (con reformas en 1904, 1905, 1910 y 1912), pero en 1915 se promulgan,

en sustitución del Código, la Ley Orgánica de Instrucción, la Ley

de Instrucción Obligatoria, la Ley de Inspección Oficial de la Instrucción, la

Ley de Instrucción Primaria Pública, la Ley de Instrucción Secundaria PÚ-

blica, la Ley de Instrucción Especial, la Ley de Instrucción Normalista PÚ-

blica, la Ley de Instrucción Superior y la Ley de Certificados y Títulos Oficiales,

las cuales sufren reformas importantes en 1926. Allí, sin duda, están

los antecedentes, pero con una técnica legislativa superior, de la actual Ley

Orgánica de Educación. En 1904, además, se crea la Academia Nacional de

Medicina, en 1915 la Academia de Ciencias Políticas y Sociales y en 1917 la

Academia de Ciencias Físicas, Matemáticas y Naturales.

En materia de sanidad, en 1912 se dicta la primera Ley de Sanidad Nacional,

con reformas posteriores en 1919, 1920 y 1923, Y que culmina con la Ley vigente

de 1942; además, en 1912 se dicta la Ley de Vacunas, en 1913 la Ley

de Defensa Sanitaria Vegetal y Animal, en 1915 la Ley de Ejercicio de la Farmacia

y en 1930 la Ley de Narcóticos.

En el campo laboral, en 1928 se dicta la primera Ley del Trabajo, reformada

luego en 1936, en la cual está el antecedente inmediato de la actual legislación

en la materia.

En el área de protección de Jos recursos naturales renovables, en 1910,

se dicta la Ley de Bosques, y luego en 1915 la Ley de Montes y Aguas, con

reformas en 1921. En 1931 se promulga la Ley de Bosques y Aguas, reformada

en 1935, antecedente inmediato de la vigente Ley Forestal de Suelos y

Aguas, pero dicho sea de paso, aquí también con una técnica legislativa muy

superior a la Ley actual.

En el campo de los recursos naturales no renovables, el viejo Código de

Minas, cuyo origen se sitúa en 1845, se sustituye en 1915 por la Ley de Minas,

que luego se reforma, sucesivamente, conforme avanza la explotación del subsuelo

en 1918, 1920, 1922, 1925, 1928, 1934 Y 1936, proceso que originará posteriormente

la Ley de Hidrocarburos de 1936, reformada en 1938 y 1942, Y

que configura básicamente el cuerpo normativo vigente. Esta Ley, sin embargo,

tuvo sus antecedentes en la Ley de Hidrocarburos y demás minerales combustibles

de 1920, que sustituyó los viejos Reglamentos de carbón, petróleo

y sustancias similares de 1904, 1914 Y 1918.

Por supuesto, es en este período de principios de siglo que los avances de

las comunicaciones hacen aparecer nuevas necesidades de regulación legal.

Por ello, en 1920 se dicta la Ley de Aviación; en 1915 se había comenzado

a regular el tráfico por carretera, que concluye luego en la Ley de Tránsito

Terrestre de 1926; en 1912 se dicta la Ley de Concesiones Ferrocarrileras, sustitutiva

de una regulación dispersa del siglo pasado; en 1909 se dictó la Ley

de Telégrafos y Teléfonos, sustituyendo las viejas leyes orgánicas de Telégrafo

Nacional de 1899, y en 1921 se regula la radiotelegrafía.

A los efectos del proceso de electrificación, se dicta la Ley de Servidumbre

de Conductores Eléctricos de 1928, aún vigente. En 1909 se promulga la Ley

de Expropiación por Cansa de Utilidad Pública y Social, sustitutiva de viejos

decretos legislativos del siglo pasado sobre restricciones a la propiedad: y para

regular las obras públicas, en ese mismo año se dicta el Decreto Reglamentario

de Obras Públicas que aún no hemos logrado sustituir ni actualizar en

29nuestro país. Estos instrumentos facilitaron el desarrollo de las comunicaciones

mediante la construcción de carreteras, lo que condujo a la integración física

del país.

IV. EL ESTADO DEMaCRA rrco CENTRALIZADO CONTEMPORANEO

El Estado que emerge del período 1899-1935 fue, por tanto, un Estado centralizado,

y aun cuando posteriormente. hasta la actualidad. los textos constitucionales

conservaron la forma o ropaje federal, el desarrollo institucional

posterior fue, y ha sido, de acentuación del centralismo en todos los órdenes.

tanto en el período de transición a la democracia de 1936 a 1958 como en el

período democrático contemporáneo.

1 . LA CENTRALlZACION EN EL PERIODO DE TRANSlCION

A LA DEMOCRACIA 1936-1958

El Estado venezolano en 1936, por tanto, no era ni la sombra del que había

sido fácil presa del Dictador: no sólo aparecía ahora integrado políticamente,

sino que. debido a los recursos fiscales provenientes del petróleo, aparecía como

una Entidad de un enorme poder económico. Como hemos señalado, la polí-

tica de la Dictadura, siguiendo la orientación de los gobiernos del último

cuarto del siglo XIX. había sido progresivamente centralista. de manera que

en las sucesivas reformas constitucionales se le fueron quitando o limitando

poderes a los Entes locales: los Estados y Municipalidades. A pesar de la

forma «federal», el Estado de 1936 era un Estado casi completamente centralizado,

y si bien la justicia permanecía en cierta forma en poder de los Estados.

la Constitución de 1945 dio el golpe de gracia a la descentralización al

nacionalizarse las actividades judiciales.

Bajo la vigencia de la Constitución de 1936 se inició, en todo caso. el pro~

ceso de transformación social del país, a cuyo efecto el Texto constitucional

no sólo comenzó a regular los derechos sociales, en particular, como se dijo.

los de carácter laboral. sino que dio un vuelco definitivo en la evolución de

dos de las libertades que constituyen el pilar de la organización socíoeconómícopolítica

del Estado moderno: la propiedad y la libertad económica, lo cual

continuó en el Texto de 1945.

Después de la Revolución de octubre de 1945, y como producto de una

Asamblea constituyente electa por primera vez mediante sufragio universal,

directo y secreto, se sancionó la Constitución de 1947, la cual dividió terntoríalmente

el Estado en el de Jos Estados, el del Distrito federal, el de los Territorios

federales y el de las Dependencias federales. estas últimas formadas

por las islas del mar Caribe, de acuerdo a la figura creada por la Constitución

de 1925. El territorio de los Estados, siguiendo la orientación de la de

1904, se dividi6 en «Distritos municipales, y el de éstos, a su vez, en Municipios».

En esta forma el Poder público se distribuyó «entre el Poder municipal,

el de los Estados y el nacional». correspondiendo, sin embargo. el ejercicio

del primero a Concejos municipales ubicados en cada Distrito de los Estados

y no en los Municipios. Se inició así la confusión que perduró hasta hace

poco entre la Municipalidad (Distrito municipal) y el Concejo municipal (órgano

que representa a la Municipalidad). a quien se atribuyó el ejercicio del

Poder municipal.

En este esquema de distribución vertical del Poder, la Constitución de 1947,

si bien conservó el nombre de Estados Unidos de Venezuela, eliminó el Título

30inicial que tenían las Constituciones desde 18M, relativo a las «Bases de la

Unión», y lo sustituyó por un extenso título relativo al Poder de los Estados,

en el cual aún se conservaban competencias sustantivas de éstos en materia

de desarrollo económico y físico. En cuanto al Poder municipal, la Constitución

de 1947 destinó también un desusado y extenso tílulo a su regulación con

detalle respecto del ámbito de la autonomía «de los Concejos municipales» y

de la competencia del Poder municipal, la cual también tenía un contenido

más amplio que el actual, aun cuando con previsión expresa, en muchos casos,

respecto de que esa competencia debía ejercerse «con sujeción a las LeM

yes y Reglamentos nacionales», con lo cual se limitaba sustancialmente la referida

autonomía del Poder municipal.

En cuanto al Poder nacional, al eliminarse el título de las «Bases de la

Unión», se estableció en el texto de 1947 un Título especial dedicado al mismo,

en el cual se enumeró su competencia en el estilo que ahora está en el

artículo 136 del Texto constitucional de 1961. Se previó, en consecuencia, en

virtud de la tendencia centralista que este texto conlleva, la posibilidad de que

las Cámaras legislativas descentralizaren competencias nacionales a los Estados

y Municipalidades, lo cual recoge la Constitución de 1961 en su artículo 137.

Se reguló detalladamente lo relativo a las relaciones internacionales, a las

Fuerzas Armadas nacionales y a la Hacienda pública nacional, de manera muy

diferente a la tradición constitucional precedente, y en cuanto al Poder nació-

nal, éste, dividido en Poder legislativo, ejecutivo y judicial, fue objeto de una

regularización orgánica detallada, que siguió muy de cerca la Constitución

vigente.

Después del inicio de la Dictadura militar a partir de 1948, se sancionó la

Constitución de 1953, la cual, aun cuando tuvo como modelo el texto de 1945,

resultó mucho más conservador política, social y económicamente hablando;

mucho más centralista, y de contenido formal bastante simplista, si se compara

su redacción con la Constitución de 1947.

Esta Constitución, en cuanto a la forma del Estado, formalmente estableció

el mismo principio de distribución vertical del Poder público formulado en los

textos precedentes a partir de 1925 «entre el Poder municipal, el de los Estados

y el nacional», y destinó capítulos específicos a regular a los Estados,

a las Municipalidades, que continuaron existiendo a nivel de los Distritos, y

al Poder nacional. Sin embargo, cambió radicalmente el principio básico del

Federalismo de 1864, que habían repetido todas las Constituciones precedentes

hasta 1947, y que colocaba el poder residual en los Estados. La Constitución

de 1947, por ejemplo, en esa tendencia, atribuyó a los Estados competencia

en «todo lo no reservado expresamente por esta Constitución a las Leyes, a

la Nación o Municipalidades», y si bien se apartó de la tradición constitucional

que regulaba este poder residual como una materia de reserva constttucíonal,

permitiendo, en cambio, que por Ley se atribuyeran competencias a nivel

nacional. el principio del poder residual de los Estados siempre estuvo vigente.

La Constitución de 1953, al contrario, cambió el nivel residual y se lo atribuyó

al Poder nacional, al establecer como competencia de éste «toda otra

materia que la presente Constitución no atribuya a los otros Poderes», con lo

cual, formalmente, se acabó con uno de los últimos vestigios del Federalismo.

La Constitución de 1953, además, abandonó la denominación de la Nación

como «Estados Unidos de Venezuela» que el Texto de 1864 había impuesto

y se adoptó la denominación contemporánea de la República de Venezuela.

El proceso de centralización del Estado, por tanto, continuó inexorablemente

a partir de la muerte de Oómez, y se reforzó en todos sus aspectos en el pe-

31dodo de transición hacia la democracia que transcurre desde 1936 hasta 1958

y condicionó la configuración del Estado democrático contemporáneo a partir

de 1958.

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