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LA CENTRALIZACION DE LOS INGRESOS PUBLICaS:

LA FIGURA DEL SITIJADO

Pero el proceso de centralización del Estado, con sus elementos políticos y

militares, se manifestó también en el ámbito de los ingresos públicos, particularmente

los tributarios.

En efecto, en el esquema federal del siglo pasado Jos ingresos públicos se

repartieron entre el nivel federal y el de los Estados. Correspondieron siempre

al Poder Federal los impuestos de aduanas, los que por lo demás eran los más

importantes, además de ser la renta aduanera el único arbitrio rentístico seguro

que poseía la República. Este estaba integrado básicamente por los impuestos

a las importaciones, pues las propias Constituciones prohibían gravar

las exportaciones, dada nuestra dependencia de la exportación de productos

agrícolas (café, cacao, etc.).

Los Estados, por su parte, durante el siglo pasado tenían entre sus atribuciones

la libre administración de sus productos naturales, incluidas las minas, con

la aclaratoria constitucional de que <das salinas las administrarán con entera

independencia del Gobierno central», como lo indicaba la Constitución de 1874.

En la Constitución de 1881 se precisó esta repartición de competencias tributarias,

la cual quedó establecida en la forma siguiente: como atributo nacional

se establecían los aduaneros, «cuyas rentas formarán el Tesoro de la

Unión»; y para los Estados se establecían los siguientes ingresos corno rentas

propias: primero las dos terceras partes del total que produjera en todas las

aduanas de la República el impuesto que se cobraba corno contribución de

tránsito, aun cuando de esto una tercera parte debía reservarse al Poder Federal

para invertirse en el fomento del país; y segundo, las dos terceras partes

de lo que produjeran las minas, terrenos baldíos y salinas, que a partir de

1881 comenzaron a ser administradas por el Poder Federal, aun cuando de

ello también debía reservarse al Poder Federal una tercera parte para ser invertido

en el fomento del país.

Esas rentas de los Estados, que a partir de 1881 comenzaron a ser recibidas

por el Poder Federal, se distribuían entre todos los Estados de la Federación,

22con proporción a la población que cada uno tuviera. El proceso de vaciamiento

del federalismo, desde el ángulo de los ingresos, en esta forma, había comenzado

por la asunción nacional de la Administración de Rentas Estatales y lentamente

va a seguir hasta comienzos de este siglo. Un paso en este sentido fue

la precisión, de 1893, de la posibilidad del Congreso de suprimir o reducir por

Ley nacional los ingresos de los Estados, aun cuando en esos casos el Congreso

debía establecer la manera de devolver a los Estados la parte de la renta

que se suprimiera, norma qne se mantiene posteriormente hasta que desaparecen

materialmente los ingresos propios de los Estados. En el período de consolidación

del Estado centralizado, a partir de 1899, es cuando se produce la

completa centralización de las rentas públicas en el nivel nacional.

Es cierto que la Constitución de 1901 continuó previendo como rentas de

los Estados el producto de los impuestos territoriales o de tránsito que se cobraran

en las Aduanas, el ingreso derivado de las minas, terrenos baldíos y

salinas, a lo cual se agregó el producto del papel sellado y el impuesto sobre

sus productos naturales no provenientes de terrenos baldíos; y que en la Constitución

de 1904 agregó a las rentas de los Estados una cuota-parte de la

renta de tabaco y de aguardiente. Sin embargo, a partir de 1901 expresamente

los Estados delegaron al Congreso la facultad de crear y organizar la renta

básica de los mismos (arto 6, ord. 299) , con lo cual su manejo lo asumió el

Poder Federal.

Este proceso de centralización tributaria a nivel nacional se consolidó en la

Constitución de 1925, en la cual se estableció la figura del Situado Constitucional,

que era para cada Estado la parte que proporcionalmente a su población

le correspondiera de una suma fija, que debía erogarse del Tesoro a

favor de los Estados «en compensación de la renta proveniente de sus tierras

baldías y de las demás que anteriormente constituían dicho Situado». En dicho

texto, sin embargo, continuaban enumerándose como rentas de los Estados el

impuesto del papel sellado, que luego pasa a ser competencia nacional en los

años cuarenta, y el impuesto al consumo, con una serie de limitaciones que lo

hicieron y que lo han hecho posteriormente casi inexistente.

En esta forma, el centralismo del Estado, como producto del período histó-

rico que concluye en 1935, se evidencia en el campo tributario o de los ingresos

al nacionalizarse todos ellos, desaparecer las rentas propias de los Estados

y depender éstos del Situado Constitucional.

4. LA CENTRALIZACION FISCAL: LA ESTRUCTURACION DE LA HACIENDA PUBLICA

Pero dentro del proceso de consolidación del Estado centralizado en el

primer tercio de este siglo, deben también destacarse las medidas de centralización

fiscal que se operaron en la segunda década del siglo, y que se engloban

en la llamada Reforma de la Hacienda Pública, motorizada por el Ministro

Román Cárdenas.

Esta centralización fiscal tuvo varias manifestaciones, incluso a nivel legislativo.

La primera de ellas consistió en la centralización en el Ministerio de

Hacienda de la administración de los ingresos públicos, con lo cual el Gobierno

nacional adquirió el control directo y total sobre los recursos fiscales. A principios

de siglo, hemos dicho, los ramos de ingresos estaban constituidos por la

renta aduanera, que era la más importante, y por los otros ramos de la renta

interna. La administración de la mayoría de éstos, sin embargo, no se hacía

por las oficinas públicas, sino por particulares, mediante concesión o arren-

23damiento, lo cual, por lo demás, hacía que su rendimiento efectivo fuera inseguro,

constituyendo ingresos nominales que no llegaban a realizarse íntegramente.

Precisamente, en contraste con esta situación, la centralización administrativa

de estas rentas se produjo por la asunción progresiva por parte de la Admí-

nistración Pública de la Hacienda de su administración y manejo. Así en 1905

el Gobierno asumió la administración de la renta de estampillas, creada por el

Decreto de 1870, que estableció la instrucción obligatoria y gratuita y que

administraba por arrendamientos. En 1908 se rescinde el contrato de arrendamiento

de la renta de fósforo, y esta contribución pasa a ser administrada

por el Ministerio de Fomento.

Posteriormente, en 1914, el Ministerio de Hacienda asumió directamente el

manejo de la renta de cigarrillos, recaudada mediante estampillas de cigarrillos

y papel timbrado oficial, la cual se administraba también por el sistema de

contrato de concesión. A partir de 1915 el mismo Ministerio va controlando

progresivamente la administración de la renta de licores y aguardientes; y en

1916 el Estado asume también directamente la renta de salinas, que también

estaba arrendada.

En cuanto a la renta aduanera, el producto de la misma tampoco era percí-

bído directamente por el Ministerio de Hacienda en virtud del contrato que el

Gobierno tenía celebrado desde finales de siglo con el Banco de Venezuela,

mediante el cual aquél se comprometió a entregar a dicho Instituto bancario

el producto de las rentas de las aduanas marítimas y terrestres, a lo cual se

había también agregado el producto de la renta de papel sellado, registros,

tierras baldías, almacenaje, intereses y multas, minas, producto de los consulados

y subvenciones por contratos especi.ales. Aun después de constituido el

Banco Central de Venezuela, el Servicio de Tesorería lo siguió prestando el

Banco de Venezuela como Banco auxiliar, y lo continúa prestando en la actualídad.

En todo caso, en materia aduanera, en 1915 se realizó una profunda

reforma con el cambio del arancel de aduanas, sustituyéndose el sistema empírico

tradicional por un conjunto de denominaciones científicas genéricas que

permitieron una identificación más segura.

Debe señalarse, por otra parte, que la renta minera, escasa antes de 1925,

a rartir de ese año, por la explotación petrolera, se va a convertir en el renglón

mas importante de renta interna comparado con los rubros tradicionales, llcgando

en ese año a aportar el 33 por ciento del total de la renta interna y

el 14 por 100 de la renta global. Al final del período gomecísta la renta minera

llegará a proporcionar más de la mitad del total de la renta global, y

Venezuela sería el segundo productor y primer exportador de petróleo. Sin

embargo, la ausencia de impuestos directos en el país (excepto el de sucesiones,

de escaso rendimiento) y la liberalidad impositiva respecto de la industria

petrolera, reflejadas, entre otros aspectos, en la exoneración de los derechos

de

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