Descentralizacion

NCES Y PERSPECTIVAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Carlos Casas Tragodara Universidad del Pacífico - CIES

El proceso de descentralización en el Perú fue resultado de una decisión política luego de una década de políticas centralistas en la cual se fueron eliminando una serie de prerrogativas de a las municipalidades, siendo éstas asumidas por el gobierno central el cual fue creando una serie de entidades que se encargaban de brindar este tipo de servicios. A su vez, se fueron creando otras dependencias., muchas de las cuales tomaron la forma de organismos públicos descentralizados, que se encargaron de las políticas sociales estableciendo así un contacto directo con la población y que en algunos casos implicaron el desarrollo de una relación de clientelismo político entre la población y el Estado. Todo esto minimizó el rol de las municipalidades las cuales fueron perdiendo peso en la escena nacional.

A nivel regional, luego de la accidentada descentralización de fines de los años ochenta, en 1992 se suspendieron las Regiones que se habían conformado de manera arbitraria en muchos casos y las cuales, en medio de una de la peores crisis económicas que vivió el país no contribuyeron a mejorar la calidad de los servicios públicos y agravaron la crisis económicas debido a las potestades tributarias que se les otorgaron. Ante este caos es que se decide, en abril de 1992, suspender las regiones y establecer los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) como entes desconcentrados del Ministerio de la Presidencia que se volvió a conformar para tal fin. Los presidentes de los CTARs fueron designados por el gobierno central y se encargaron de la administración de las direcciones regionales de los diversos ministerios y de realizar algunas obras de infraestructura.

Ante este panorama, es que durante la campaña electoral del año 2001, el tema de la descentralización volvió a estar en el centro de la discusión política y los principales candidatos de dicha justa electoral prometieron una descentralización efectiva en la cual se fueran transfiriendo mayores responsabilidades e ingresos a los gobiernos subnacionales. Sin embargo, la discusión se centró en la constitución de los Gobiernos Regionales. Esto generó cierta controversia dado que algunos sostenían que la constitución de Gobiernos Regionales debería ser una etapa posterior luego de fortalecer a las municipalidades y devolverle las facultades que les habían sido arrebatadas en la década de los noventa.

Este debate no tomaba en cuenta que un proceso de descentralización implica tomar en cuenta a los tres niveles de gobierno en cuanto a la asignación de responsabilidades políticas, administrativas y fiscales. No obstante lo anterior, una vez iniciada la administración del presente gobierno se decidió tomar el camino de la regionalización. De hecho, los nuevos actores políticos como son los Gobiernos Regionales y sus autoridades electas han captado mucha de la atención en las primeras fases del proceso de descentralización peruano.

Muchas voces sostuvieron que el proceso era muy apresurado y que debían primero desarrollarse las capacidades suficientes a nivel subnacional para poder transferir las responsabilidades de gasto y de generación de ingresos a ellos. Sin embargo, como en la mayoría de estos procesos, se adoptó la decisión política de seguir adelante y a partir de allí se planteó el reto de darle contenido técnico al proceso político que se avecinaba. Esto plantea una serie de retos a los académicos y policy makers del país porque el proceso implica ver desde distinta perspectiva los hechos y tomar en cuenta a los nuevos actores políticos que han entrado en escena y nuevos problemas a resolver para asegurar que el proceso transite por una senda sin muchas sorpresas y pueda mostrar sus bondades a la población y autoridades.

De esta forma el proceso podrá consolidarse en el país y no convertirse en un intento voluntarista más que por falta de mecanismos de participación ciudadana y contenido técnico y un horizonte de largo plazo termine fracasando.

El inicio del proceso

Todas las promesas políticas empezaron a tomar forma cuando se inició la discusión de la Reforma Constitucional del Capítulo XIV de la misma el cual se refería al proceso de Descentralización. Esta reforma se votó por primera vez en el mes de noviembre del año 2001 y su segunda votación fue llevada a cabo en el mes de marzo del año 20021

. En esta reforma se planteaban modificaciones que hacían básicamente mención a los nuevos actores que serían los Gobiernos Regionales.

Esto marcó la pauta del proceso y a partir de allí los tiempos empezaban a apremiar porque se planteaba que las elecciones para las autoridades de los Gobiernos Regionales fueran en el mes de Noviembre del mismo año.

Paralelamente al desarrollo legal mencionado en el párrafo anterior, se fueron dando una serie de acciones al interior del Gobierno para conformar un equipo técnico que pudiera darle contenido al proceso con un diseño de políticas acorde con las necesidades del mismo.

Un primer intento se dio en el Ministerio de la Presidencia donde se formó un grupo alrededor de la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Descentralización que había sido creada a inicios del presente gobierno pero que nunca funcionó en la práctica. Lo que sí funcionó fue la secretaría técnica donde se fue formando una propuesta de descentralización que podríamos decir era voluntarista y llevada por motivos políticos. Frente a esto se formó en la Presidencia del Consejo de Ministros un grupo alrededor de la Dirección General de Gestión Pública donde se pensó, correctamente, que el proceso de Descentralización no puede desvincularse del proceso de modernización del Estado. Estos dos procesos unidos a una mayor democratización y participación de la ciudadanía serían las patas del proceso de reforma del Estado que se quería llevar a cabo.

Estas dos visiones algo diferentes crearon ciertas tensiones entre las dos entidades del Estado que incluso causaba confusión entre los distintos actores involucrados en el proceso de descentralización. Sin embargo, la institución que quedó a cargo del proceso fue la Presidencia del Consejo de Ministros la cual trató de incorporar algunos de los aportes del grupo del Ministerio de la Presidencia. Este grupo, con el apoyo de ciertos organismos internacionales y fuentes cooperantes logró establecer el esquema de lo que sería el proceso de descentralización por venir y que constaba de los siguientes principios:

• Mantener y mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados por el Estado al ciudadano a través de la participación de las unidades de gobierno subnacionales como las municipalidades y los Gobiernos Regionales. Este principio se basaba en el principio de subsidiariedad que establece que los llamados a prestar el servicio a la población son los niveles de gobierno máscercanos a ellos. Lo que se busca a través de este principio es mejorar la eficiencia y eficacia del Estado.

• Reconocimiento de la heterogeneidad. Un país tan diverso en términos culturales, históricos, geográficos y económicos como el Perú no puede seguir siendo manejado con un criterio centralista porque no se responde a las necesidades de los pobladores de manera suficiente y se pueden malgastar los recursos al no poder establecer las prioridades de gasto en función a las verdaderas necesidades de la población.

• Correcta asignación de responsabilidades. Si cada nivel de gobierno tiene clara cuál será su rol dentro de la provisión de bienes y servicios a la población se evitarían superposiciones de responsabilidades y desperdicio de recursos y conflictos de competencia. Una vez que se tuviera claro el mapa de responsabilidades administrativas de los gobiernos subnacionales en el país se podría pasar a un esquema de financiamiento que fuera acorde con las necesidades de cada nivel de gobierno.

• Estabilidad Fiscal. La experiencia de otros países de la región en donde la descentralización había sido una factor adicional y en otros casos detonantes de crisis fiscales como Brasil o Argentina y en menor medida Colombia, implicaba desarrollar un proceso que buscara minimizar los desequilibrios fiscales verticales y desarrollar mecanismos de responsabilidad fiscal. La ventaja de ser uno de los últimos países en descentralizarse en la región implicaba aprender de los errores de los demás y diseñar mecanismos que buscaran desarrollar un mentalidad de responsabilidad fiscal entre las autoridades subnacionales. La inestabilidad macroeconómica es uno de los principales enemigos de la descentralización porque si se parte de una situación inicial complicada o el proceso contribuye a deteriorar la salud económica de un país pueden surgir las voces que busquen revertir el proceso.

• Mecanismos de alerta temprana. Todo proceso de descentralización implica un camino de prueba y error. No existe ninguna experiencia replicable totalmente por lo que no se puede hablar de un modelo exitoso único. De allí es que surge la necesidad de contar con información que nos permita detectar los problemas de manera eficaz a fin de poder realizar las acciones correctivas necesarias. En toda experiencia de descentralización el grado de la misma y la velocidad a la cual se vaya avanzando dependen de las características del país. Por ello es importante ir llegando a ese punto de manera gradual y por etapas contando con

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