Los Estados

LOS ESTADOS

42.-La autonomía local, primer elemento específico del Estado federal; concepto de Constitución local. 43.- Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte dogmática y la forma de gobierno. 44.- 0rganización de los poderes, facultad revisora, ciudadanía, desaparición de Poderes. Consideraciones generales. 45.- La participación de los Estados en la legislación federal común; su participación en las reformas a la Constitución general, segundo elemento específico del Estado federal.

42. Si a partir de la Guerra de Secesión se admite unánimemente que es irrevocable la voluntad de las entidades federativas para formar una federación, también habrá que aceptar, a manera de contrapartida, la necesidad de asegurar a dichas entidades su propia persistencia jurídica. Nada que conduzca a la desmembración, que es un aumento desorbitado en las entidades; nada tampoco que extinga en el sentido de la centralización el status por ellas adoptado voluntariamente y que sin su consentimiento no cabe abolir.

Lo expuesto nos conduce a estudiar, en primer término, el elemento esencial que configura a un Estado-miembro, y en segundo lugar, el mecanismo constitucional mediante el cual se protege su voluntad de conservar ese elemento esencial.

Para Kelsen (y en pos suya Mouskheli), el federalismo es una forma de descentralización . Tres son en su concepto los grados de

descentralización: la comuna o municipio, que goza de cierta autonomía administrativa dentro del marco y bajo la tutela del Estado central; la provincia autónoma, que alcanza determinada autonomía política, pero cuya Constitución le es impuesta por el Estado dominante; el Estado-miembro o federado, que goza de autonomía constitucional.

De dichas tres categorías interesa para nuestro estudio el cotejo entre la primera y la última, ya que la provincia autónoma, conocida en varios países europeos, no ha existido nunca en nuestra organización política. El federalismo es un fenómeno de descentralización. El municipio libre también es un fenómeno de descentralización. Pero en este último, aunque el municipio se gobierna por sí mismo, sin embargo la ley que crea los órganos municipales y los dota de competencia no es ley que se dan a sí mismos los habitantes del municipio, sino que la expide para todos los municipios la legislatura del Estado. Carece, pues, el municipio de la autodeterminación legislativa, que es lo que caracteriza al órgano constituyente. "Efectivamente, el signo específico del Estado federal consiste en la facultad que

tienen las entidades integrantes de darse y revisar su propia Constitución Considerada esta característica como un fenómeno de descentralización, vemos que se diferencia de las demás descentralizaciones por elementos cualitativos y no cuantitativos, porque es la calidad de las funciones de que disfrutan las entidades federativas y no su número o cantidad lo que determina la existencia de una federación. Mientras la autonomía constitucional no exista no aparece el Estado Federal cualquiera que sea el número de facultades que se descentralicen, y, en cambio, es suficiente que se descentralice una sola competencia, la de darse cada entidad su propia Constitución, para que surja la característica de una federación."

El imperativo de darse su Constitución cada entidad federativa, que la teoría reconoce como característica esencial del sistema, impónelo a su vez la Constitución General en su artículo 41, cuando dice que el pueblo ejerce su soberanía en los términos establecidos por dicha Constitución y por "las particulares de los Estados". A las Constituciones de los Estados alude también el artículo 133.

La doctrina suele dar el nombre de "autonomía" a la competencia de que gozan los Estados miembros para darse sus propias normas, culminantemente su Constitución. Trátese de distinguir así dicha competencia de la "soberanía", que, aunque también se expresa en el acto de darse una Constitución, se diferencia de aquélla por un dato de señaladísima importancia. En efecto; mientras la soberanía consiste, según hemos visto, en la autodeterminación plena, nunca dirigida por determinantes jurídicos extrínsecos a la voluntad del soberano, en cambio la autonomía presupone al mismo tiempo una zona de autodeterminación, que es lo propiamente autónomo, y un conjunto de limitaciones y determinaciones jurídicas extrínsecas, que es lo heterónomo. La zona de determinación es impuesta a las Constituciones locales por la Constitución federal. El artículo 41 dispone expresamente que las Constituciones particulares de los Estados "en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal"; en otros varios preceptos la Constitución Federal impone ciertas obligaciones positivas y negativas de los Estados, que sus Constituciones deben respetar.

Como conclusión de lo expuesto cabe asentar que la autonomía constitucional se desenvuelve y expresa en las Constituciones locales; indagar el contenido típico de dichas Constituciones, en su doble as-

pecto de lo que pueden realizar y de lo que se sustrae a su potestad, será objeto del siguiente número.

43. Como en toda Constitución, cabe distinguir en las locales la parte dogmática y la parte orgánica.

En cuanto a la primera, no es indispensable que figure en dichas Constituciones, si se tiene en cuenta que las garantías individuales que consagra la Constitución federal valen para todas las autoridades y significan por ello la primera limitación impuesta a la autonomía local. Repetir en su texto, como lo hacen algunas Constituciones de los Estados , las garantías que ya obran en la federal, es del todo superfluo. Sin embargo, como las garantías individuales, en relación con la autoridad, están consignadas en la Constitución Federal a título de restricciones mínimas, nada hay que impida a los Constituyentes locales ampliar tales restricciones, ya sea en su contenido o en su número.

Por lo que hace a las garantías sociales, casi todas implican restricciones a las garantías individuales consagradas por la Constitución Federal, de donde deriva la conclusión de que no pueden ser creadas ni aumentadas en las Constituciones locales, de la misma manera que no pueden ser disminuidas las que ya constan en la Constitución Federal.

No ya a título de garantías, sino como limitaciones de índole política a la actividad de los poderes, es claro que los Constituyentes locales pueden establecer las que consideren pertinentes ; del mismo modo

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