Ingresos del estado y clasificación

INGRESOS DEL ESTADO Y CLASIFICACIÓN

Ante la diversidad de medios que el Estado utiliza para allegarse fondos, se han elaborado múltiples clasificaciones explicativas de sus ingresos. Así, se habla de “ingresos ordinarios y extraordinarios”, “ingresos de Derecho Público y de Derecho Privado, ingresos tributarios y no tributarios”.

Con excesivas clasificaciones y definiciones, desarrollaremos la que para nosotros es la más clara y completa de todas: la expuesta por el distinguido jurisconsulto Giulanni Fonrouge, para quien los recursos del Estado deben de dividirse en dos grupos: “Los provenientes de bienes y actividades del Estado; y los provenientes del ejercicio de poderes inherentes a la soberanía o al Poder del Estado”.

Con base en este concepto, podemos sostener que los ingresos del Estado se clasifica en dos grandes rubros, a saber: ingresos tributarios e ingresos financieros.

Los primeros son aquellos que derivan de aportaciones económicas efectuadas por los ciudadanos en proporción a sus ingresos, utilidades o rendimientos, en acatamiento del principio jurídico-fiscal que los obliga a contribuir a sufragar los gastos públicos. En tanto que los segundos son los que provienen de todas las fuentes de financiamiento a las que el Estado recurra, en adición a las prestaciones tributarias recibidas de sus súbditos, para la integración del Presupuesto Nacional.

INGRESOS TRIBUTARIOS

Los ingresos tributarios provienen de manera exclusiva de la relación jurídico-fiscal. Es decir se trata de aportaciones económicas de los gobernados que, por imperativos constitucionales y legales, se ven forzados a sacrificar una parte proporcional de sus ingresos, utilidades o rendimientos para contribuir a los gastos públicos.

Del análisis de nuestro positivo podemos desprender la existencia de cinco clases de ingresos tributarios:

1. IMPUESTOS. De acuerdo con lo que dispone el art. 2º fracción I del Código Fiscal de la Federación: “Impuestos son las contribuciones establecidas en la ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma…” Los impuestos constituyen el principal ingreso tributario del Estado, al grado que puede afirmarse que la gran mayoría de las relaciones entre el Fisco y los causantes se vinculan con la determinación, liquidación, posible impugnación y pago de un variado número de impuestos.

2. APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL: Según la fracción II del art. 2º del Código Fiscal, “aportaciones de seguridad social, son las contribuciones establecidas en la ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la Ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado”.

3. DERECHOS: El art. 2º, fracción IV del invocado Código Fiscal Federal, los define como “Las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado”. Dentro de esta categoría se engloban un conjunto de pagos que deben efectuarse tanto el Fisco Federal como a los Fiscos estatales y municipales, para precisamente tener “derecho” a recibir determinados servicios públicos.

4. CONTRIBUCIONES ESPECIALES O DE MEJORAS: Según Luigi Einaudi, “podemos definir la contribución (especial) como la compensación con carácter obligatorio al ente público con ocasión de una obra realizada por él con fines de utilidad pública, pero que proporciona también ventajas especiales a los articulares a los particulares propietarios de bienes inmuebles”.

5. TRIBUTOS O CONTRIBUCIONES ACCESORIAS: De una correcta interpretaciones del último párrafo del varias veces mencionado art. 2º de nuestro Código Tributario, podemos llegar a la conclusión de que son accesorios todos aquellos ingresos tributarios no clasificables como impuestos, aportaciones de seguridad social, derechos o contribuciones especiales. Así dentro de este rubro destacan de manera especial las multas impuestas por infracción a leyes fiscales y administrativas y los cargos cobrados por el pago extemporáneo de créditos fiscales.

LOS INGRESOS FINANCIEROS Y SU CLASIFICACION

Por ingresos financieros debemos entender todos aquellos que provienen de las diversas fuentes de financiamiento a las que el Estado se ve precisado a recurrir, adición a las prestaciones fiscales recibidas de los contribuyentes, para integrar el Presupuesto Nacional. Los ingresos financieros son susceptibles de dividirse en los siguientes rubros:

EMPRESTITOS: Se llama empréstitos a los créditos o financiamientos otorgados a un gobierno por un estado extranjero, por organismos internacionales de crédito (Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, Eximbank, Banco Mundial, etc.…), por instituciones privadas de crédito extranjeras o por instituciones nacionales de crédito para la satisfacción de determinadas necesidades presupuestales, que generan para el gobierno receptor la obligación, a un cierto plazo, de restituirlos adicionados con una sobreprima por concepto de intereses y cuyo conjunto, aunado a otras disposiciones crediticias (emisión de bonos moratorias e indemnizaciones diferidas por expropiaciones y nacionalizaciones), forma la deuda pública de un país. Los empréstitos pueden negociarse a corto, mediano y largo plazo, de acuerdo fundamentalmente con la capacidad de pago del receptor y con sus requerimientos monetarios.

No podemos olvidar que el manejo y administración de los empréstitos, en especial de los que forman parte de la deuda exterior, constituye una tarea en extremo delicada, que si no responde a criterios de prudencia, previsión, honestidad eficacia, puede conducir al llamado “endeudamiento en cadena”, en el que inevitablemente suele desembocar en fenómenos depresivos de la economía: recesión, inflación, devaluación, etc. cuyos efectos resultan verdaderamente trágicos para la estabilidad político-social y aun para la soberanía de un país, tal y como nuestras más recientes y amargas experiencias económicas lo han demostrado a plenitud.

EMISION DE MONEDA: La función de emitir moneda a través de su Banco Central, emisión que debe efectuarse en proporción a las reservas de cada país, generalmente integradas por metales preciosos (oro preferentemente), por depósitos de divisas de fuerte cotización en los mercados cambiarios internacionales (generalmente dólares, marcos alemanes o francos suizos) o “derechos especiales de giro” instrumentos financieros internacionales comúnmente aceptados como reservas monetarias substitutivas de oro cuyas existencias mundiales empiezan a resultar insuficientes). La moneda es el instrumento cambiario por excelencia en el mundo actual, al grado que las reservas de las que cada país pueda disponer en un momento dado, sirven de pauta exacta para conocer su situación financiera tanto interna como externa. Ahora bien, como la situación económica no es estática sino esencialmente variable en virtud del sin número de factores que inciden en su configuración, la emisión de moneda puede obedecer, en términos generales a tres tipos de razones:

1. Las necesidades de cubrir déficit presupuestarios, sin exceder las reservas monetarias ni la capacidad de endeudamiento del país.

2. El imperativo de tener que cubrir déficit presupuestarios insoslayables, en exceso de los recursos monetarios disponibles y rebasando la capacidad máxima de endeudamiento.

3. la conveniencia de reflejar un aumento de las reservas monetarias como consecuencia de un periodo de expansión económica.

EMISION DE BONOS DE DEUDA PUBLICA: Son instrumentos negociables que el Estado coloca entre el gran público inversionista, recibiendo a cambio un cierto precio y asumiendo como contraprestación obligaciones de rembolsar su importe mas una prima o sobreprecio en un plazo determinado y de garantizar la propia emisión con sus reservas monetarias o con los futuros rendimientos de la explotación de los recursos naturales que por mandato constitucional están bajo su dominio directo.

Se les llama “de deuda pública” en virtud de que tanto el compromiso de reembolsar el monto invertido por los interesados, como el pago de la prima o sobreprecio, se convierten en pasivos a plazo que afectan las disponibilidades del Erario Federal. La emisión de Bonos de Deuda Pública es un ingreso financiero del Estado, exactamente en la misma medida en que los empréstitos los son: todo depende de su productividad. En efecto, el simple hecho de la colocación de los títulos entre el público inversionista equivale a la recepción de un préstamo, que este caso reviste la forma de una especie de anticipo a cuenta de futuras explotaciones de bienes o recursos altamente cotizados. De tal manera que el ingreso financiero lo encontrara el Estado no el anticipo en sí, sino en el uso adecuado que haga del mismo en renglones productivos, que generen tanto las cantidades necesarias para cumplir con los compromisos contraídos al efectuar la emisión, como un margen razonable de utilidad.

AMORTIZACION Y CONVERSION DE LA DEUDA PUBLICA: Por amortización entendemos el pago oportuno y a su vencimiento, de las exhibiciones correspondientes a capital e intereses estipuladas en los empréstitos y bonos, contratados y emitidos por el Estado, en tanto que la conversión implica el pago anticipado de la totalidad o parte de las obligaciones económicas que componen la deuda pública. “La conversión es un tipo especial de consolidación llevada a cabo antes del vencimiento de los prestamos existentes, para obtener algunas ventajas para el tesoro. Podría llevarse a cabo para fomentar la transferencia de la deuda desde los bancos a los individuos y a los inversionistas institucionales, para ajustar los vencimientos de la deuda pendiente a un esquema fácilmente manejable, o para reducir las cagas de los intereses”.

Es decir la diferencia entre amortización y conversión, radica exclusivamente en el hecho de que, mientras la primera consiste en el cumplimiento oportuno de los vencimientos de la deuda pública, la segunda constituye un pago anticipado para obtener algunas ventajas de tipo económico. Evidentemente, en este supuesto se logra la generación de un ingreso financiero, ya que, como lo apuntamos con anterioridad, a la cancelación de un pasivo corresponde invariablemente un ingreso, así como la disponibilidad de un margen mayor de crédito.

MONETARIAS Y RENEGOCIACIONES: Dentro del complejo proceso de administración de la deuda pública, destacan dos procedimientos, no siempre aconsejables pero a los que se ocurre con cierta frecuencia, con el objeto de ganar tiempo para que los empréstitos contratados alcancen a generar rendimientos productivos que permitan tanto a una amortización mas desahogada como la obtención de algún superávit presupuestario.

Dichos procedimientos son los que se conocen como moratorios y renegociaciones. Las primeras consisten en ciertas ampliaciones de los plazos inicialmente convenidos para el pago de las exhibiciones correspondientes a capital e intereses, en tanto que las segundas implican un replanteamiento total de la operación de que se trate, no solamente en lo tocante a capital de intereses sino también en los aspectos relacionados con garantías, programas de inversión, vigilancia de la correcta aplicación de Los fondos suministros, etc... Es decir mientras las moratorias atienden exclusivamente a las condiciones de pago, las renegociaciones se refieren globalmente a las estipulaciones generales de un préstamo.

Las moratorias y renegociaciones constituyen ingresos financieros del Estado de la medida en que los nuevos plazos y condiciones den paso a la obtención de rendimientos que absorban la deuda redocumentada y produzcan ganancias adicionales.

DEVALUACION: La emisión de moneda esta respaldada por las reservas de que un país disponga en su Banco Central. Ahora bien, con dichas reservas, la moneda se cotiza en el mercado cambiario internacional, recibiendo un valor determinado frente a otras monedas, el que se conoce como paridad cambiaria. De tal manera que, hasta en tanto no se modifique la proporción existente entre la moneda en circulación y las reservas que amparen su emisión, la paridad cambiaria internacional se mantendrá. Sin embargo, como hemos venido insistiendo, las económicas nacionales rara vez suelen ser estáticas. Por el contrario, influidas por un sin número de factores, operan incesantemente al alza y a la baja. Así cuando, un gobierno, por razones políticas o de otra índole, maneja deficientemente las finanzas públicas, inevitablemente provoca dos fenómenos: la retracción de la inversión privada y la elevación del gasto publico a niveles inflacionarios. Estos a su vez, ocasionan alzas exageradas en el costo de la vida, desempleo e incrementos en los montos de la deuda pública, para cubrir déficit presupuestarios.

Podemos afirmar que la devaluación debe entenderse en la actualidad en dos sentidos: el clásico o el tradicional, que es que por desgracia se ha presentado en diversas ocasiones en nuestro medio, y que constituye una fuente sumamente limitada de ingresos financieros para el Estado; y el sentido moderno, que le atribuye el carácter de instrumento de ajuste económico para fortalecer la posición privilegiada en el ámbito del comercio internacional de naciones altamente desarrolladas, que en esta forma reactivan la generación de cuantiosos ingresos financieros.

PRODUCTOS Y DERECHOS: De a cuerdo con lo que establece el art. 3º del Código Fiscal de la Federación: “Son productos las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado”. Por otra parte no debe perderse de vista que entre los derechos (ingreso tributario) el Código Fiscal incluye los ingresos financieros derivados del uso, aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación.

Se ha discutido un tanto acerca de la naturaleza de los productos como ingresos financieros del estado, por considerarse que en la gran mayoría de los casos las cantidades respectivas provienen de particulares. A esto ha contribuido la innecesaria y la única mención que de ellos hace el Código Fiscal de la Federación y la forma tan indebida en la que los mezcla con los derechos que son o deben ser un ingreso tributario por excelencia.

EXPROPIACIONES: Podemos definir a la expropiación como el acto unilateral llevado a cabo por la Administración Pública, con el objeto de segregar un bien de la esfera jurídico-patrimonial de un particular, para destinarlo, aun sin el consentimiento del afectado, a la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general o causa de utilidad pública, mediante el pago de una indemnización.

De acuerdo con lo que estatuye el art. 27º Constitucional, la propiedad originaria de las tierras y aguas ubicadas en territorio nacional corresponde al Estado, quien sin embargo, puede transmitir su dominio a los particulares, constituyendo así la propiedad privada. El ejecutivo está facultado para expropiarlo en perjuicio de su propietario, aunque mediante el pago de una indemnización, a fin de incorporarlo al Dominio Público de la Federación y de destinarlo, por regla general, a la prestación de un servicio público.

Por consiguiente, los bienes que el Estado adquiere por expropiación se convierten en generadores de productos, cualquiera que sea el uso que se le dé. El procedimiento expropiatorio constituye un medio indirecto pero efectivo de allegarse ingresos financieros.

DECOMISOS: Consiste en la perdida a favor del Estado de los instrumentos utilizados para la comisión de un delito. En este sentido debe diferenciarse de la confiscación, que es la apropiación que a su favor hace el Estado, sin ningún título jurídico ni derecho de bienes que legítimamente pertenecen a un ciudadano. Andrés Serra Rojas sostiene: “El decomiso aparece en nuestra legislación administrativa como una sanción que priva a una persona de bienes muebles, sin indemnización, por la infracción de una ley administrativa, o en los casos indicados con el Código Penal, en que una autoridad judicial como medida de seguridad se incauta de los instrumentos y efectos del delito”. En los términos de la legislación aplicable, los bienes decomisados por el estado deben de ser vendidos a la brevedad posible, en pública subasta a fin de que con su producto se cubran las responsabilidades resultantes de la comisión de un hecho licito.

NACIONALIZACIONES: Podemos definir a la nacionalización o estatización como el acto jurídico unilateral por virtud del cual se establece que, en lo sucesivo, una determinada actividad económica queda reservada en forma exclusiva a la acción del Estado, expropiándose, en consecuencia, todos los bienes y recursos propiedad de los particulares, que habían vendido desarrollando dicha actividad, con anterioridad a la intervención estatal.

PRIVATIZACION: Se trata de un acto jurídico unilateral por virtud del cual el estado se desprende de empresas o entidades que había tenido bajo su control exclusivo, para transferirlas, a cambio de un precio, a inversionistas privados, nacionales o extranjeros, con el objeto de que en lo sucesivo las actividades de esas empresas o entidades sean desarrolladas dentro de un marco de economía de mercado, sin intervención alguna por parte del propio Estado.

DESTINO DE LOS RECURSOS DEL ESTADO

Durante las últimas semanas mucho se habló sobre cómo se distribuyen los recursos públicos, algunos analistas señalan que los recursos destinados a gastos se incrementaron sustancialmente y que los mismos son destinados principalmente a gasto corriente (sueldos y otros gastos según ellos “innecesarios”).

Una afirmación tan inquietante debe necesariamente ser corroborada, y para ello es necesario acudir a datos que indiquen con precisión cuál es el destino de los recursos del Estado. He aquí algunas respuestas interesantes.

Los recursos destinados a sueldos y salarios representan cerca del 11 por ciento (alrededor de $us 2.496 millones) del Presupuesto General del Estado (PGE) 2011, de los cuales $us1.704 millones son financiados por el Tesoro General de la Nación (TGN), de este monto, el 65 por ciento está destinado a los sectores de Educación y Salud, 12 por ciento a Defensa y ocho por ciento para la Policía boliviana, el saldo corresponde a los ministerios, entidades descentralizadas, empresas públicas, municipios, gobernaciones y otros.

En cambio, durante el periodo 2001-2005 el gasto promedio consignado a Salud y Educación alcanzaba apenas al 45 por ciento, mientras que para las Fuerzas Armadas y Policía un 17 y 8 por ciento respectivamente. En el mismo periodo, el incremento salarial para los sectores de Educación y Salud alcanzó en total a 22 por ciento, en tanto que del 2006 a la fecha estos sectores recibieron un incremento del 52 por ciento.

Asimismo, durante el periodo señalado se crearon cerca de 19.080 y 3.818 ítems para Educación y Salud, respectivamente, que durante el 2006-2010 se incrementaron a 22.215 ítems para el magisterio (4.443 ítems en promedio por gestión) y 4.165 para médicos (promedio 865 ítems por gestión).

Cerca del 22 por ciento del total de los recursos se destinan a bienes y servicios ($us 5.032 millones), de este monto el 75 por ciento corresponden a las operaciones que YPFB realiza en toda la cadena de hidrocarburos (23 por ciento destinado al transporte y pago de los costos recuperables y retribuciones al titular por la producción de gas natural para el mercado externo e interno, el otro 52 por ciento corresponde al mayoreo y comercialización de hidrocarburos líquidos como la gasolina y diesel oil).

Luego de esto se encuentran los municipios con nueve por ciento y el restante 16 por ciento se concentra en las demás empresas públicas como Comibol, ENDE, Emapa entre otros, gobernaciones, universidades públicas, la administración central y demás entidades que componen el presupuesto.

Es interesante señalar que la participación de las empresas en el PGE creció de 4,4 por ciento en 2005 a 37,5 por ciento en la actualidad; por el contrario la administración central disminuyó su participación en los gastos de 57 por ciento (2005) a 28 por ciento (2011).

Aproximadamente $us 2.101 millones son recursos destinados como transferencias a las gobernaciones, municipios y universidades públicas, producto de la venta de hidrocarburos, ingresos tributarios, regalías mineras y forestales.

La inversión pública programada asciende a $us 2.428,3 millones, superior en 286 por ciento con relación al 2005, cuya composición sectorial se divide un 42 por ciento para infraestructura (construcción de carreteras, energía y recursos hídricos), 30 por ciento en el sector social (vivienda, salud y educación), 23 por ciento en el área productiva (hidrocarburos, agropecuaria, industria y turismo).

Alrededor de $us 804,2 millones (3,5 por ciento del PGE) son destinados para las rentas de jubilación de las personas de la tercera edad, monto que creció en 71 por ciento respecto el 2005. El 1,7 por ciento corresponde al pago de la deuda que alcanza $us 402,5 millones.

Por tanto queda evidenciado que la mayor parte de los recursos del Estado son destinados a fortalecer el aparato productivo, principalmente a las áreas estratégicas como hidrocarburos; la participación de la administración central disminuyó a la mitad, al mismo tiempo se realizan importantes esfuerzos en la otorgación de recursos del erario nacional a los sectores de Educación y Salud.

Sin embargo, salta una duda a esto último ¿si el Gobierno realiza los esfuerzos necesarios para atender los sectores de Salud y Educación, por qué la percepción de la población es que los niveles de calidad de la educación y la prestación de servicios de salud son tan bajos?

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