La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal

LA LEY DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

Arturo ZÁRATE CASTILLO *

I. INTRODUCCIÓN

El 10 de abril de 2003 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el "Decreto por el que se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; se reforman la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley de Planeación". En éste se establece la implantación del servicio profesional de carrera en la Administración Pública Federal, asignándosele la dirección de este servicio a la anteriormente llamada Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, que cambió de nombre, con el decreto, a Secretaría de la Función Pública.

Es nuestra intención en el presente comentario hacer un recuento del proceso legislativo para la aprobación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (de aquí en adelante Ley del Servicio), para luego hacer un análisis de la misma, así como de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (de aquí en adelante Ley Orgánica).

II. PROCESO DE APROBACIÓN DE LA LEY DEL SERVICIO

Las acciones encaminadas para implantar un servicio profesional de carrera en la administración pública federal (de aquí en adelante APF) no se iniciaron con la publicación de la Ley del Servicio. Así tenemos que el 12 de abril de 1934 se publicó en el Diario Oficial el Acuerdo sobre Organización y Funcionamiento del Servicio Civil. Varios años después apareció el 29 de junio de 1983 el Acuerdo por el que se Crea la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil como un Instrumento de Coordinación y Asesoría del Ejecutivo Federal para la Instauración del Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública Federal, y posteriormente el 19 de junio del año siguiente se publica el Reglamento Interior de la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil.

Por su parte, el artículo 63 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público1 vigente prevé una Unidad de Servicio Civil encargada de coordinar el sistema del servicio civil de carrera.

También existen esfuerzos en dependencias específicas para implantar el servicio profesional, por ejemplo, el establecimiento del Servicio Fiscal de Carrera en la Ley del Servicio de Administración Tributaria2 o el personal de carrera del Servicio Exterior Mexicano.3

No obstante las acciones encaminadas a implantar el servicio profesional de carrera en la totalidad de la APF, éstas no dieron los resultados esperados, entre otras razones por la ausencia de disposiciones de rango legal.4

Como antecedentes inmediatos del proceso de creación de la Ley del Servicio podemos señalar en primer lugar por orden cronológico una iniciativa con Proyecto de Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, presentada por el grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la sesión del Senado del 24 de octubre del 2000.5

Posteriormente, el 22 de abril de 2002 se publica en el Diario Oficial de la Federación el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 donde se señala como meta la expedición de una Ley del Servicio Civil de Carrera.

Pocos días después, el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional en el Senado presentó una iniciativa con proyecto de decreto de la Ley Federal del Servicio Público Profesional.6

Las iniciativas del PAN y del PRI fueron turnadas para su estudio en comisiones, las cuales emitieron el "Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación; de Hacienda y Crédito Público; y de Estudios Legislativos, el que contiene proyecto de Decreto por el que se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; se reforman la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley de Planeación",7 en donde se condensan ambos proyectos en uno solo, para ser sometido a discusión en el pleno del Senado.

El Senado discute y aprueba por unanimidad este dictamen en sesión del 24 de octubre del 2002 y lo remite a la Cámara de Diputados para sus efectos constitucionales.8

El mismo día en que se aprueba en el Senado la Ley del Servicio, en la Cámara de Diputados, el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presenta una iniciativa de Decreto por el que se expide la Ley Federal del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.9

Tanto la minuta aprobada por el Senado, como la iniciativa presentada por el PRD, fueron turnadas para su estudio en comisión, la cual emite el "Dictamen de la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública, con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal; se reforman la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley de Planeación".10

En dicho dictamen se realizan modificaciones a la minuta enviada por el Senado, sobre todo en lo que se refería a las fechas de entrada en vigor de las reformas, las cuales habían quedado desfasadas. Asimismo, se señalan las coincidencias entre la minuta y la iniciativa del PRD, aunque no se incorporan las modificaciones propuestas por este partido.

En la sesión del 25 de marzo de 2003, la Cámara de Diputados aprueba el dictamen mencionado, con 374 votos a favor, cero en contra y seis abstenciones, remitiéndolo al Senado.11

El Senado, en sesión del 3 de abril de 2003, aprueba por unanimidad las modificaciones hechas por la Cámara de Diputados, enviando el decreto al Ejecutivo.12 Este último lo firma el 9 de abril y lo publica en el Diario Oficial de la Federación al día siguiente.13

III. ANÁLISIS DE LA LEY DEL SERVICIO

La Ley del Servicio consta de cuatro títulos: el primero, "Disposiciones generales"; el segundo, "De los derechos y obligaciones de los servidores públicos del sistema"; el tercero, "De la estructura del Sistema del Servicio Profesional de Carrera"; y el cuarto se refiere al recurso de revocación, así como a los tribunales competentes para conocer controversias derivadas de la aplicación de la ley.

El artículo 1o. de la ley señala como objeto de la misma "establecer las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del Sistema del Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada".

La ley, al hablar de sistema, anuncia que se tratará de un mecanismo en donde habrá varios actores que trabajarán en su implementación de manera conjunta e interdependiente, los cuales pensarán prioritariamente en el resultado final, esto es, tener a los mejores trabajando en la APF, en contraposición a un enfoque meramente funcional, en donde los actores piensan prioritariamente en la labor concreta que les toca desempeñar y no en el resultado global.

Aunque no obliga al sector paraestatal la aplicación de la ley, sí se señala que las entidades que lo integran podrán establecer sus propios sistemas de servicio de carrera, tomando como base los principios de la ley (artículo 1o., 2o. párrafo).

No encontramos ni en los dictámenes ni en las discusiones en el congreso, razón alguna por la cual no se haya establecido como obligatoria la Ley del Servicio para el sector paraestatal. Consideramos que la decisión que tomó el congreso obedece a la intención de conservar la determinada autonomía e independencia que goza dicho sector con respecto del poder político regulador, pero sin que se vea necesariamente privado de la profesionalización que implica el establecimiento del servicio de carrera. La decisión, por tanto, de implantar el servicio profesional de carrera en una entidad paraestatal determinada, tendrá que estudiarse caso por caso.14

El objeto de la Ley del Servicio consiste en "establecer las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada".

En el artículo 2o. se define el Sistema del Servicio Profesional de Carrera como un "mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad".

Toda vez que el fin y razón de ser del ejercicio del poder público es el beneficio de la sociedad,15 parecería innecesario que se mencione que el objetivo del servicio de carrera es precisamente ése. ¿Por qué la ley aclara entonces este punto que en principio parecería obvio? Pensamos que se debe al hecho de que al momento de designar a quienes desempeñarían cargos públicos, no siempre se buscaba al más apto profesionalmente hablando, sino el fin era obtener un beneficio personal, tanto para el que designaba, el cual ganaba una lealtad política hacia él, como para el designado, que ejercía el puesto más como una forma de servicio por la que recibía un sueldo, que como una extensión de su patrimonio.

En el mismo artículo 2o. se establece las autoridades encargadas de hacer funcionar el sistema, de esta manera se señala que dependerá del Ejecutivo, será dirigido por la Secretaría de la Función Pública (anteriormente la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, como se verá más adelante), y cada

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