El ciclo del uso de los recursos públicos

En El ordEnamiEnto jurídico mExicano

El ciclo dEl uso dE los rEcursos públicos

Rendir cuentas es, como se afirma , y nos dicen siempre el Gobierno federal, una relación transitiva y subsidiaria que supone un entramado institucional complejo de normas, actores, instituciones y procedimientos. Pero también es cierto que en una de sus acepciones primarias, “rendir cuentas” eshacerlo —literalmente— sobre el uso de los recursos públicos. Ahora bien,los servidores públicos no pueden usarlos discrecionalmente, sino que su ejercicio se da en el marco de un conjunto de reglas y procedimientos que establecen la manera en que éstos se presupuestan, gastan y controlan.(ADMINISTRAR).

También existen reglas que establecen cómo se evalúa su uso y se sanciona

su ejercicio. Este artículo tiene por objeto examinar el diseño general de las disposiciones que en el ordenamiento jurídico mexicano regulan el ciclo del uso de los recursos públicos. En otras palabras, busca identificar los grandes principios y reglas que establecen la manera en que los servidores públicos presupuestan, ejercen y evalúan el uso de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus metas y objetivos, de sus atribuciones y competencias. Lo anterior permitirá evaluar la medida en que estas reglas orientan y permiten una adecuada rendición de cuentas.

La tarea que nos proponemos realizar enfrenta varias dificultades que conviene explicitar. En primer lugar, el ejercicio de los recursos públicos se da en todos los ámbitos de la actividad del Estado, es decir en los órdenes federal, estatal y municipal, en los tres poderes (Ejecutivo,Legislativo y Judicial) y en los órganos con autonomía constitucional.

En el camino hay grandes márgenes de incertidumbre de los cuáles será imposible dar cuenta en este trabajo. Antes de entrar en materia conviene precisar qué constituye un “recurso público”. Aunque pudiera parecer obvio, este concepto es difícil de delimitar pues no existe una definición jurídica que permita definirlo con precisión. La legislación en general, y en particular la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, tampoco define ni hace un uso riguroso de este concepto y encontramos una enorme variedad de denominaciones que se refieren de manera genérica a los “recursos públicos”.

Por su parte, el glosario de términos más usuales en la administración pública federal no utiliza el concepto de “recursos públicos”, pero sí el de “recursos” como el “conjunto de personas, bienes materiales, financieros y técnicos con que cuenta y utiliza una dependencia, entidad u organización para alcanzar sus objetivos y producir los bienes o servicios que son de su competencia” y el de “recursos presupuestarios”, a los cuales define como “asignaciones consignadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación destinadas al desarrollo de las actividades necesarias para alcanzar los objetivos y metas propuestos por las entidades para un periodo determinado”.

Resulta así que con base en el anexo I del PEF es imposible elaborar una tipología de recursos federales con la certeza de estar ante una lista exhaustiva y definitiva. El cuerpo mismo del PEF no utiliza la misma categorización prevista en la herramienta que distribuye el gasto (que es el anexo I), sino que se refiere a conceptos como “asignaciones”, “erogaciones”, “adquisiciones y obras públicas”, “subsidios” y “transferencias”, los cuales regulan sin un orden que corresponda a la distribución.

Para efectos de este trabajo consideraremos como un “recurso público” a todo tipo de patrimonio, coinversión, participación financiera, asignación, aportación, subsidio, aprovechamiento, mejora, contribución, bien, fideicomiso, mandato, fondo, financiamiento, patrocinio, copatrocinio, subvención, pago, prestación, multa, recargo, cuota, depósito, fianza, así como cualquier otra modalidad o figura análoga bajo la que se considere algún ingreso o egreso del Estado.4 Aunque catálogo más que definición, nos permite precisar el alcance del concepto de “recurso público”.

El uso de los recursos públicos debe responder teóricamente a un ciclo que inicia con la planeación sigue con la presupuestación el ejercicio, la evaluación y la fiscalización, misma que a su vez debe informar de nuevo la planeación. Esto es así porque conceptualmente los recursos públicos sirven para poner en ejecución las políticas públicas contenidas en los planes y programas gubernamentales. Su ejercicio está entonces guiado por una lógica que debe permitir asignarlos de manera ordenada para cumplir propósitos específicos, y al mismo tiempo, que permitir evaluar la medida en que su ejercicio contribuyó de manera precisa a cumplir esos mismos propósitos.

La correcta operación del ciclo de uso de los recursos públicos requiere de tres elementos adicionales que atraviesan todas sus etapas. El primero es la información, el segundo es un sistema de contabilidad gubernamenta y el tercero un sistema de responsabilidades que permita identificar con claridad y en su caso sancionar a quienes desvíen o utilicen de manera indebida los recursos públicos. El siguiente esquema sintetiza estas ideas.

Este ciclo es una constante que debería regir la lógica de uso de los recursos públicos que utilizan todos los poderes en todos los órdenes de gobierno (aunque ciertamente admite algunas modalidades en función del sujeto). Por esta razón, su concepción y principios requieren de disposiciones constitucionales que puedan ser posteriormente desarrolladas en los distintos ámbitos de competencia por los órganos legislativos (federal y estatales) y que obliguen a todas las autoridades, entidades, órganos y organismos federales, estatales y municipales.

cuadro i

Principios constitucionales que rigen ciclo del uso de los recursos públicos

CONTABILI-

DAD

INFORMACIÓN

PLANEACIÓN

PRESUPUES

TACIÓN

EJERCICIO/

EVALUACIÓN

FISCALIZACIÓN

RESPONSA

BILIDAD

art. 26-a

Objetivo:

Organizar

un sistema

nacional de

planeación

democrática

art. 134

Objetivo:

Presupuesto con

base en resultados.

art. 134

Objetivo:

asegurar las

mejores condi-

ciones para el

Estado

Evaluación por

una

...