Corrupcion En Adquisiciones

APÉNDICE

Corrupción en adquisiciones

Cuando una municipalidad necesita un bien o servicio tiene básicamente dos opciones: producir o comprar dicho bien o servicio. Es decir, el municipio puede proveer estos bienes y servicios por sus propios medios o adquirirlos del sector privado. En una de las dimensiones de esta decisión es donde puede producirse la corrupción. Si bien la mayor parte de este libro trata sobre la corrupción que ocurre cuando el municipio provee un servicio, este apéndice se concentra en situaciones en que la municipalidad ha decidido adquirirlos del sector privado, examina los tipos de corrupción que pueden surgir y discute sobre las posibles medidas que podrían tomarse para contrarrestarla. Éste es el área de corrupción municipal donde probablemente esté involucrada la mayor cantidad de dinero, porque es en las contrataciones «donde está la plata» -para citar a Willie Sutton cuando se le preguntaba por qué robaba bancos. La corrupción es siempre una amenaza en el área de las adquisiciones.

Entre los tipos principales está la colusión de propuestas (que conduce a costos más altos para la ciudad y a pagos que pueden o no ser compartidos con funcionarios corruptos), las comisiones que pagan las empresas para «arreglar» la competencia, y los sobornos a funcionarios que regulan la participación del contratista ganador (permitiendo propuestas bajas con los consiguientes sobrecostos y cambios innecesarios en las especificaciones del contrato).

La contratación, en el proceso de adquisiciones, a menudo implica grandes sumas de dinero y está vinculada a personas poderosas o ampliamente conocidas dentro y fuera del gobierno. Por tanto, este tipo de corrupción puede ser especialmente dañina para la municipalidad en términos de distorsionar los incentivos, minar la confianza pública y ocasionar una inequitativa distribución del poder y la riqueza.

La fórmula C= M + D - R ofrece una sólida base para entender la propensión que existe hacia la corrupción durante cada fase del proceso de adquisiciones. «Poco» M, «poca» D y «alta» R es el ideal que permite iluminar cada paso del proceso junto con la aceptación de que bajo algunas circunstancias el costo para lograr este ideal en términos de retrasos, calidad, gastos administrativos y oportunidades perdidas simplemente puede ser demasiado alto. Por ejemplo, una decisión fundamental en cada adquisición es si lo que está siendo requerido es un producto que debe ser encargado o si es más bien un producto estándar «ya disponible». Los beneficios que implicaría adquirir el producto diseñado a medida se equilibrarían con los posibles aumentos de precio que podrían estar asociados con la adquisición del artículo «estándar».

Un reciente trabajo en el área de economía y políticas públicas sugiere que deben hacerse algunos giros en el análisis de la eficiencia y la corrupción en el proceso de adquisiciones. Por ejemplo, como veremos más adelante, algunos trabajos importantes requieren más discrecionalidad de lo debido de los funcionarios del área de adquisiciones. En otros casos estudiados por teóricos, algún nivel de colusión puede ser bueno, porque puede ayudar a que las empresas superen la tremenda incertidumbre sobre el verdadero costo de un proyecto y, por consiguiente, les evita presentar propuestas tan bajas que resultan suicidas. Una lección cualitativa es que en el proceso de adquisiciones existen efectos negativos que son inevitables y aquí como en todas partes en la administración pública, luchar contra la corrupción no es la única meta.

PROCESO TIPO DE ADQUISICIÓN EN CUATRO PASOS

El proceso de adquisición comienza cuando el gobierno establece la necesidad de un bien o servicio y solicita a los proveedores realizar el trabajo o proporcionar el servicio. Este paso en que se declara la

CUADRO A1: ADQUISICIONES Y CORRUPCIÓN:

MARCO CONCEPTUAL PARA FUNCIONARIOS GUBERNAMENTALES

PROCESO DE

ADQUISICIONES

TIPO

A. TIPOS DE

CORRUPCIÓN Y SUS

PROBLEMAS

B. CONDICIONES

MÁS CONDUCENTES

A LA CORRUPCIÓN

C. INDICADORES

DE CORRUPCIÓN

POTENCIAL

D. POLÍTICAS

CORRECTIVAS CON-

VENCIONALES PARA

FRENAR O PREVENIR

LA CORRUPCIÓN

PASO 1

El gobierno establece la necesidad de un bien o servicio y la hace pública mediante una convocatoria

A1

Sobre especificación (demasiado detalle impide que haya oferentes).

Especificaciones orientadas a dejar fuera a algunas empresas licitantes

B1

El gobierno no puede especificar adecuadamente las necesidades.

Proyectos de alta tecnología/ de tecnología de punta.

Servicios públicos mediocres.

Sistema de carrera profesional, salarios y compensaciones pobres.

C1

Especificaciones vagas o inexistentes.

El equipo requerido es de una marca o tiene una función particular.

Contratos por excepción (derivados de “emergencias”).

Participación del proveedor en la elaboración de las especificaciones.

D1

Elevar el nivel de la autoridad de adquisiciones (probablemente a una persona con talento e integridad)

Usar consultores externos para que ayuden a determinar los requerimientos y para analizar las alternativas.

PASO 2

Los proveedores presentan sus propuestas para satisfacer la necesidad

A2

Colusión y manipulación de propuestas.

Propuesta encubierta.

No presentación (omisión) de propuestas.

Rotación de propuestas (adjudicaciones)

División del mercado (regionalmente, por ejemplo)

B2

Competencia orientada sólo al precio o la calidad.

Demanda gubernamental inelástica.

Las propuestas e identidad de los proveedores se anuncian públicamente.

Las empresas son homogéneas (tienen mayor oportunidad para comunicarse con frecuencia)

El funcionario gubernamental del área de adquisiciones tiene amplia discrecionalidad.

C2

Participación de pocas empresas o división invariable del mercado.

Generación de patrones.

Los precios de las propuestas son mayores a los precios del mercado.

Evidencia de la intromisión de un proveedor en todas las propuestas.

D2

Promover mayor competencia.

Seleccionar a los proponentes.

Cambiar las recompensas y las penalidades que enfrentan los proponentes.

Usar información para aumentar la probabilidad de descubrir y castigar la colusión.

Reestructurar la relación contratante-proponente.

Cambiar las actitudes/ la cultura de la corrupción.

PASO 3

El gobierno evalúa las propuestas de los proveedores y selecciona al ganador

A3

Corrupción burocrática

Sobornos

Comisiones

Consideraciones políticas

(prebendas)

Incompatibilidad entre principal (gobierno municipal) y agente de contratación.

Énfasis en el costo o la calidad

Dirigido a la empresa

Favoritismo

Incongruencia entre los riesgos e incentivos del agente de contratación

B3

Contratos grandes (en relación al mercado).

Ambiente de adquisición demasiado regulado y medido solamente en términos cuantitativos.

La calidad (o costo) es el único parámetro válido para adjudicar el contrato.

C3

El contrato se adjudicó a un proponente que no era el que presentó el precio más bajo.

El contrato se adjudicó a un proponente que carecía de antecedentes.

Proveedor único (ninguna propuesta).

El contrato es llevado a una segunda ronda de presentación de propuestas.

Las especificaciones del trabajo requerido se modificaron después de haberse emitido la convocatoria.

Sobrefacturación.

D3

Elevar el nivel de la autoridad de adquisiciones.

Aumentar las penalidades.

Aumentar la transparencia en la evaluación de la propuesta y en la selección del proveedor (mediante justificaciones escritas, apertura pública de propuestas, revisiones externas).

Realizar operaciones “Sorpresa”

PASO 4

El proveedor ejecuta el contrato

A4

Corrupción ex post, en la ejecución de la obra (rédito excesivo)

Costo reportado fraudulento (inflado)

Gastos administrativos irregulares en la ejecución de la obra (subsidio cruzado)

B4

Situación en que se presenta un único proveedor.

El proveedor actúa en diferentes mercados, tanto del sector público como del sector privado.

C4

Sobrecostos.

Extensión de contratos con el proveedor único.

La adjudicación es anulada.

Baja calidad.

Excesivas órdenes de cambio.

Tiempo de ejecución o cronograma de entrega prolongado.

D4

Rotar a los agentes de contratación.

Generar competencia periódica para los procesos de adquisiciones rutinarios.

Destinar recursos adicionales para las actividades de supervisión.

Usar estudios de mercado y de costos.

necesidad es también conocido como la fase de «Requerimiento de propuestas» o «Licitación pública». En el segundo paso, los proveedores interesados presentan sus propuestas. La agencia gubernamental evalúa las propuestas de los proveedores,

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