La Liberalización de los servicios públicos en Venezuela

Para tratar el tema de la liberalización de los servicios públicos en Venezuela es pertinente formular, primero, algunas reflexiones sobre la evolución del concepto tradicional de servicio público nacido, obviamente, en Francia, y su tránsito hacia lo que hoy se ha denominado “nuevo” servicio público o actividades liberalizadas. En tal sentido de una vez debe dejarse claro que esta transformación o evolución del servicio público no implica su destierro, sino la adaptación de su contenido al contexto de la economía de libre mercado.

La liberalización de los servicios públicos implica su adaptación a las nuevas realidades socio-económicas, operando un cambio del sistema tradicional del servicio público, caracterizado por la titularidad pública sobre la actividad, concesiones cerradas, derecho de exclusividad, obligación de suministro, precios administrativamente fijados y carácter temporal, por un nuevo sistema abierto, presidido por la libertad de empresa, con determinadas obligaciones o cargas de servicio público y en régimen de competencia abierta como cualquier otra actividad comercial o industrial.

La liberalización, como política del Estado, está orientada a fomentar la iniciativa privada y la libre competencia en actividades en las cuales se encontraba originalmente excluida o disminuida, despublificando la actividad y aplicando nuevas técnicas de regulación orientadas a la protección del interés público que subyace en estas actividades.

Sobre la base de esta nueva concepción del servicio público abordaremos el tema de su liberalización en Venezuela, haciendo énfasis en la adaptación de los principios del “nuevo” servicio público al ordenamiento jurídico venezolano y desarrollando en forma suscinta la liberalización de algunas actividades económicas en nuestra legislación como son las telecomunicaciones, el sector eléctrico y los hidrocarburos gaseosos.

La Liberalización de los servicios públicos en Venezuela

Venezuela no se ha mantenido aislada de esta transformación del servicio público, sino que ha sido receptora de las ideas liberales en boga en Europa, pero con ciertos matices propios de la ordenación de los servicios públicos en Venezuela, que lo diferencian de la regulación que de éstos se ha hecho en otros países.

El Estado venezolano no se ha caracterizado por tener una política liberalizadora de los servicios públicos, muy por el contrario, el modelo de Estado plasmado en la Constitución de 1999 evidencia su decidida intervención en la economía, pero no como un ente regulador y fiscalizador de las actividades económicas de los particulares, sino como un gestor de las mismas, lo cual es incompatible con el proceso liberalizador de los servicios públicos.

En efecto, la libertad económica no es un derecho absoluto, muy por el contrario aparece en la Constitución de 1999 como un derecho limitable por razones de interés social, es decir, el Estado puede disminuir y regular el ejercicio de dicho derecho dentro del marco de la planificación de su política económica orientada hacia el desarrollo integral del país.

Asimismo, conforme lo dispuesto en el artículo 299 del Texto Constitucional, el Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población, y garantizar el desarrollo sustentable de la economía.

Por su parte, los artículos 300 y 301 de nuestra Carta Magna disponen que el Estado podrá intervenir en la economía a través de empresas públicas, pudiendo además, conforme lo señalado en el artículo 302 de la Constitución, reservarse mediante la ley orgánica respectiva y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y carácter estratégico.

Además la exposición de motivos del texto constitucional señala que «(...) el Estado no está ausente, tiene un papel fundamental como ente regulador de la economía (...) En suma, se plantea un equilibrio entre el Estado y mercado, en razón de que el problema no es más Estado o menos Estado, sino un mejor estado y el mercado no es un fin en sí mismo, sino un medio para satisfacer las necesidades colecivas, ese equilibrio debe prevalecer entre productividad y solidaridad, entre eficiencia económica y justicia social, dando libertad a la iniciativa privada y preservando el interés colectivo (...)»

De la exposición de motivos de la Constitución y del propio texto constitucional se evidencia la ausencia de neutralidad económica del Texto Fundamental, pues favorece un determinado orden económico, en vez de partir de una base neutral a los fines de que sea el legislador quien lo configure. El modelo económico consagrado en la Constitución evidencia el carácter intervensionista del Estado venezolano, cuyo objetivo es el de participar en la economía como gestor de actividades económicas y no como regulador de dichas actividades.

A la Constitución no le corresponde el establecimiento de paradigmas económicos; el carácter mutable de las necesidades del Estado y la coyuntura económica justifican la neutralidad política de la Constitución. Ello se traduce en la imposibilidad de deducir de la letra de dicho Texto, modelo económico alguno o una orientación político-económica concreta, pues se entiende que éstas son tareas que están encomendadas al legislador, a quien corresponderá dar un sentido específico a los lineamientos establecidos en la Ley Fundamental.

Liberalización de las Telecomunicaciones

La entrada en vigor de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones[9] (LOT) supuso la introducción de importantes cambios en el régimen jurídico tradicional de las telecomunicaciones; en ese sentido, no sólo fue derogada la ya anticuada Ley de Telecomunicaciones de 1940, sino que además, la nueva Ley permitió la incorporación de varios elementos dirigidos a la liberalización de este sector. En tal virtud, las telecomunicaciones no se regulan bajo el modelo de los servicios públicos tradicionales, sino conforme los principios del “nuevo servicio público”, claro está, adaptado a nuestro ordenamiento jurídico.

Bajo la nueva ordenación de las telecomunicaciones, estas pasaron a ser actividades económicas privadas. El principal cambio entonces ha operado en lo que respecta a la titularidad de estas actividades. Así, la LOT derogó la reserva que sobre ese sector de la economía había establecido la Ley de Telecomunicaciones de 1940. A partir de dicha derogatoria, las telecomunicaciones pueden ser explotadas por los particulares en ejercicio del derecho constitucional a la libertad económica.[10]

Un examen de la LOT permite derivar los principios generales sobre los cuales se liberalizó el sector de las telecomunicaciones. La Ley plantea un cambio radical en la regulación de las telecomunicaciones en Venezuela; pero además las disposiciones de la LOT tienen profundas implicaciones en el régimen jurídico de los servicios públicos y, en general, en el Derecho Administrativo Económico venezolano, al establecer mecanismos que propenden a una racionalización de la intervención estatal en el sector de las telecomunicaciones, promoviendo así una mayor eficiencia y fomentando la iniciativa privada y la libre competencia.

Estos planteamientos quedaron reflejados en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Telecomunicaciones elaborado por CONATEL:

«(...) La nueva regulación pretende convertirse en el marco normativo general que regule los servicios de Telecomunicaciones de cara al milenio que comienza, creando el sustento legal necesario para garantizar estabilidad y seguridad jurídica indispensables, mediante el establecimiento de reglas claras y transparentes de actuación, con la finalidad de que ello se traduzca en servicios de telecomunicaciones de mejor calidad, cantidad, acceso y precio para la población, teniendo como norte fomentar la competencia entre los operadores, a la vez de que se garantice la presencia y vigilancia del Estado sobre las desviaciones perniciosas del mercado (...)».

La LOT parte de una serie de principios cuya intencionalidad última es la liberalización del sector, lo que supone el fomento y protección de la libertad económica, y la introducción y defensa de la libre competencia. Todo ello con la intención de sancionar una ley-marco, contentiva de principios cuyo desarrollo corresponderá a otras leyes y, también, a normas reglamentarias, dentro del ámbito de validez propio de éstas.

La Liberalización del Sector Eléctrico

Paralelamente a la promulgación de la Constitución de 1999, que como señalamos anteriormente se caracteriza por su carácter interventor de la economía por haber plasmado un modelo económico en el que el Estado participa no como un ente regulador y fiscalizador de las actividades económicas de los particulares, sino como un gestor de las mismas, fue dictada la Ley de Servicio Eléctrico que impuso una liberalización moderada del sector eléctrico, permitiendo, de una parte, la libre iniciativa privada en determinadas materias y, por la otra, la regulación de mayor o menor intensidad, en atención a la actividad de que se trate (generación, transmisión, comercialización). Posteriormente, fue dictada la Ley Orgánica del Servicio Eléctrico (en adelante LOSE) la cual reguló en los mismos términos que su predecesora la liberalización del sector eléctrico.

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