Licitación pública

1.- INTRODUCCION

Toda la vida política se encuentra sometida a un orden fundamental, a una norma suprema, que guía a los seres humanos organizados en sociedad y que sirve de regla para todas sus actividades, a efecto de que se apeguen a la Ley; a esta disposición superior es conocida en nuestro país como Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ella es la que provee de órganos al Estado, quien se manifiesta como un ente jurídico, y se encuentra, mediante la gestión de sus negocios, en situación de verificar o realizar los fines que le son propios. La actividad que una persona física o moral consagra a la gestión de sus negocios se denomina administración.

La administración, en sentido amplio, a diferencia de la Constitución, viene a ser la actividad que el Estado desarrolla para la realización de sus fines esenciales.

La administración en una organización, no puede llevarse a cabo sin la existencia de procesos sistematizados y de procedimientos, ya que por medio de éstos es como se logra que exista la interacción entre los individuos, los grupos de trabajo, las estructuras orgánicas y el ambiente en que se desenvuelven las instituciones.

Es misión del orden jurídico, determinar los derechos y obligaciones que los diversos sujetos jurídicos tienen unos para con otros. Incumbe, al derecho, y en especial al derecho administrativo, regular las relaciones jurídicas que se crean entre la administración del poder público y sus destinatarios.

Derecho Administrativo “conjunto de normas administrativas que regulan la actividad de los órganos pertenecientes a la administración pública federal, así como los actos que van encaminados a regular la conducta de los gobernados.”

El Estado no podrá llevar a cabo sus fines, si la administración no está organizada debidamente y cuenta con los fondos suficientes para solventar los gastos, que la vida diaria le requiere.

A propósito de los gastos del Estado, dice Domat que éstos son de diversa naturaleza:

hay algunos extraordinarios en tiempo de guerra, y los hay que son siempre necesarios como los de la Casa del Soberano, los que se necesitan para mantener las plazas fuertes, las guarniciones y otras tropas que debe haber en tiempo de paz, los sueldos de los oficiales, ministros y de todos los que tienen salarios públicos, los de las embajadas, los necesarios para mantener los puentes, las navegaciones, los ríos, los caminos reales y otros muchos.

La administración del Estado, contando con los recursos necesarios puede cumplir sus cometidos directamente o buscando el auxilio de los particulares, esto último a través de diversas figuras jurídicas, de las cuales una de ellas, puede ser mediante la celebración de un contrato, que en esta materia se denomina contrato de la administración pública, contrato del Estado o contrato administrativo.

Como bien sabemos, el contrato se forma con la fusión de dos voluntades. En todo contrato administrativo se precisa, consiguientemente, la expresión de la voluntad de la administración, que es uno de los sujetos imprescindibles y, del otro, que puede ser una persona de derecho público o un particular, a quien se le llama cocontratante.

Así, el Estado moderno ejerce algunas actividades con la colaboración que obtiene por medio de contratos, entendidos éstos en sentido amplio, como un conjunto de voluntades que genera derechos y obligaciones. Usa también un contrato para establecer vínculos obligacionales entre sus propias entidades o para practicar, como cualquier persona, actos de vida civil. De este modo, podemos clasificar sus contratos, en contratos de derecho público y contratos de derecho privado.

De lo anteriormente planteado podemos apreciar que al ser tan importante la actividad contractual de la administración pública, para la obtención de los recursos que el Estado requiere para el debido cumplimiento de su actividad como ente garante del bienestar de sus gobernados, entonces, surge la necesidad de describir y comentar a continuación, los aspectos relacionados con el Estado contratante, aterrizando así en el tema objeto de desarrollo para el presente trabajo “Licitaciones”, pues como lo veremos durante el desarrollo del mismo, la finalidad inmediata del procedimiento de licitación pública, consiste en ser el medio a través del cual un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, selecciona a la persona que será su contratante en algún contrato administrativo, que como ya quedó indicado tiene una intención, la de lograr el interés público, en forma mediata o inmediata, la cual se materializa en la prestación de un servicio público, la construcción de una obra pública, la realización de un suministro durante el plazo previsto, etc.

En esta tesitura, el estudio acerca de las licitaciones para el presente trabajo estará enfocada a la Licitación Pública, por ello será conveniente tomar en cuenta una serie de conceptos y clasificaciones, que serán necesarios comprender, así, se estará estudiando los siguientes puntos: concepto, breve noción histórica sobre la licitación pública en México, legislación, naturaleza jurídica, clasificación, elementos, entre otros temas.

2.- BOSQUEJO HISTÓRICO

2.1. Antecedentes previos a la Constitución Política de 1917

Los antecedentes más remotos de los contratos administrativos, y en especial de la licitación pública, en nuestro país, los encontramos en la época prehispánica, sobre todo en cuanto a la ejecución de las obras públicas; ahora bien, dados los regímenes teocráticos que privaban en esa época, la obra pública estaba dirigida, en buena parte, al desarrollo de las ideas imperiales y religiosas de aquellas sociedades cuya imposición, de grado o por fuerza, representaba una de las principales finalidades de su actividad. Por ello, a decir de Francisco González de Cosío, “los vencidos constituían el más importante elemento de trabajo en las obras públicas, tanto en el acarreo de los materiales como en su realización física, la cual determinaba una estratificación social, así como un sistema de tributos y servicio personal a que resultaban aquellos obligados”.

Estimamos que la primera licitación pública como tal en México, se efectuó en 1767, en la época del virrey Carlos Francisco de Croix (1766-1771), con la ejecución de la obra pública del desagüe de la ciudad de México, en virtud del problema que había sido el número uno desde la época prehispánica, referente a las inundaciones que sufría la gran capital en la

época de lluvias.

Para llevar a cabo este magno proyecto, el gobierno impuso una contribución sobre rentas de casas, huertas y tierras, y se pidió la cooperación de las clases privilegiadas. A decir del propio González de Cosío,

Se consideró también conveniente rematar las obras al mejor postor, y a este fin, después de averiguarlo el producto neto que daban las fincas, con el propósito de calcular el impuesto, se pusieron a pregón en pública subasta, habiendo quedado rematadas al Tribunal del Consulado de México, el que se obligó a ejecutarlas por la cantidad de 800 mil pesos y en el plazo de cinco años.

Con la expedición del Decreto del Gobierno sobre Desamortización de Fincas Rústicas y Urbanas que Administren como propietarios las Corporaciones Civiles o Eclesiásticas de la República, por el presidente Ignacio Comonfort el 25 de junio de 1856, se volvía a señalar la figura del mejor postor para adjudicar este tipo de bienes; así pues los artículos 1o. y 5o. de tal decreto señalaban:

Artículo 1º.- Todas las fincas rústicas y urbanas que hoy tienen o administran como propietarios las corporaciones civiles o eclesiásticas de la República, se adjudicarán en propiedad a los que las tienen arrendadas, por el valor correspondiente a la renta

que en la actualidad pagan, calculada como rédito al seis por ciento anual.

Artículo 5º.- Tanto las urbanas, como las rústicas que no estén arrendadas a la fecha de la publicación de esta Ley, se adjudicarán al mejor postor en almoneda que se celebrará ante la primera autoridad política del Partido.

Si bien es cierto, que en el siglo pasado se comenzó a utilizar la licitación, en aquel entonces llamada remate o subasta, para la adjudicación de las obras públicas, la figura jurídica que más se usó fue la concesión, ya que “ la generalidad de la concesión indica que deben excluirse los monopolios y privilegios, y que deben comprenderse todas las fábricas e industrias de que se trate” .

Así, encontramos que en esa época, se usó la concesión como figura para adjudicar obras públicas, en especial la de construcción de caminos; con esa finalidad, el gobierno y el Congreso expidieron una serie de disposiciones relativas a la materia, como:

• Decreto de 9 de octubre de 1826, autorizando al gobierno para que contrate la apertura y arreglo de los caminos nacionales.

• Ley de 29 de marzo de 1834, que fija las reglas generales a que debe sujetarse el gobierno, para la apertura de esos caminos.

• Ley de 11 de septiembre de 1827. Sobre junta de peajes en los caminos existentes entonces y que administraba el Consulado de México.

• Ley de 25 de marzo de 1835, que aclara la de 29 de marzo de 1834 en el sentido de su no retroactividad.

• Decreto de Santa Anna de 24 de septiembre de 1843 que da reglas generales sobre los caminos. A decir de Trejo Lerdo de Tejada, esta fue la

...