Mecanismos Ambientales De Regulacion

II Regulación ambiental

Nuevos horizontes

La regulación ambiental tiene por objeto promover la creación y mantenimiento de los bienes públicos ambientales que se asocian con el desarrollo sustentable. Transcurrida una etapa inicial de regulaciones uniformes y directas, enfocadas al control individual de descargas y emisiones, es preciso adoptar nuevos principios de política pública en materia ambiental, donde prevalezcan la eficiencia, la internalización de costos sociales y el manejo de bienes públicos ambientales, dentro de un marco de incentivos congruente con la competitividad y racionalidad ecológica de los agentes productivos.

Se trata de definir e interpretar bienes o recursos comunes ambientales, condiciones de manejo y capacidades de carga, que sean congruentes con las modalidades tecnológicas y con la calidad ambiental de los procesos, promoviendo las tendencias requeridas de ajuste microeconómico. Es necesario plantearse la regulación ecológica como una herramienta importante en la modernización de los sectores fundamentales de la actividad económica, especialmente de aquellos que hacen un uso intensivo de bienes y servicios ambientales, reconociendo que el ejercicio regulatorio puede traducirse no sólo en los beneficios públicos, sino en las ventajas privadas que tengan un impacto favorable en la competitividad.

Esto último debe dar lugar a un uso más eficiente de materiales e insumos, un mejor control de procesos; una mayor creatividad en el diseño organizacional; minimización de riesgos y de primas y de seguros; reducción de costos de disposición y manejo de efluentes,residuos y emisiones; incremento en la productividad; identificación y aprovechamiento de mercados para materiales secundarios; eficiencia energética; mejor mantenimiento de equipos y recuperación de deshechos, entre otros aspectos que, de manera conjunta, tienden a promover la innovación y el progreso tecnológico. Puede decirse que la regulación ambiental no es un juego de suma cero, en donde lo que la sociedad gana en términos de un bien público ecológico, lo pierde el sector privado a través de mayores costos y mercados restringidos.

En este contexto, el desarrollo sustentable es socialmente rentable si valuamos correctamente todos los costos y beneficios involucrados en términos de beneficios ambientales (públicos) mayores niveles de productividad (beneficios provados) y de una satisfacción social más amplia como resultado de valores subjetivos implícitos en el logro de objetivos de conservación ecológica.

La regulación ambiental debe ofrecer certidumbre a largo plazo para la inversión, abrir nuevos cauces de desarrollo tecnológico y fomentar nuevos mercados y actividades productivas en un marco de eficiencia y sustentabilidad. Entre más temprana sea la regulación ambiental, mayores posibilidades hay de que se crean y consoliden ventajas competitivas, especialmente si el esquema regulatorio es percibido como un factor permanente de cambio estructural. Quién más rápido se adapte ganará ventajas en relación a sus competidores, los cuales eventualmente tendrán que reconocer el liderazgo y adaptarse a las nuevas condiciones.

Asumir estos criterios de regulación ambiental requiere construir una infraestructura institucional donde se concentren, complementen e interactúen capacidades de diseño y aplicación, tanto de instrumentos normativos o de regulación directa y coactiva, como instrumentos económicos de mercado (mercados de derechos, sistemas de depósito y reembolso, instrumentos fiscales, fianzas y seguros, contratos privados, etcétera), licencias y permisos y la promoción, en su caso, de una autorregulación concertada y dirigida que ofrezca tamnién soluciones cooperativas.

Normatividad

La expedición de normas es uno de los pilares de la política ecológica, y se constituye como un esfuerzo regulatorio para adecuar las conductas de agentes económicos a los objetivos sociales de calidad ambiental.

A raíz de la publicación de la ley sobre metrología y normalización en 1992, se modernizó y perfecciónó el esquema normativo de México, en la medida e quie el diseño y expedición de normas en materia ambiental ha quedado sujeto necesariamente a la realización de rigurosos estudios técnicos y de análisis de costo-beneficio. El procedimiento incluye la participación de diferentes interesados y representantes de sectores de actividad económica, a través del Comité Consultivo Nacional de Normalización para la Protección Ambiental.El Comité cuenta con siete subcomités: aprovechamiento ecológico de los recursos naturales, materiales y residuos sólidos y peligrosos, aire, calidad de combustibles, agua, riesgo ambiental y energía contaminante. Cada subcomité cuenta con uno o varios grupos de trabajo. El Director General de Regulación Ambiental actúa como Presidente del Comité Consultivo Nacinal para la Normalización Ambiental, mientras que el Director de Normas funge como Secretario Técnico del mismo, los cuales deben coordinarse estrechamente con las otras direcciones generales, quienes promueven y dan apoyo técnico a las normas generadas en sus ámbitos de competencia.

La normatividad mexicana ha tenido un desarrollo relativo bastante amplio entre 1988 y 1994, al grado de que hoy se han expedido como NOM, 33 normas para descargas de aguas residuales, siete para el manejo de residuos peligrosos y cuatro en materia de recursos naturales, así como ocho para vehículos automotores y cinco para fuentes industriales. Cabe señalar que durante 1994 se expidieron cuatro más y 31 se publicaron para consulta en el Diario Oficial de la Federación. Entre ellas destaca la NOM-085 en materia de prevención de contaminación atmosférica, la cual representa un esfuerzo sin precedente en México de concertación e integración de objetivos entre las autoridades a cargo de la política energética (Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos, Secretaría de Energía) y las autoridades ambientales. Esta norma, admeás de compatibilizar los programas de inversión en materia energética con metas de control de la contaminación atmosférica, ofrece un salto cualitativo al prever por primera vez el establecimiento de mercados de derechos de emisión de contamimantes, como un instrumento económico de vanguardia que anticipa un nuevo horizonte de política.

Es evidente el avance en materia normativa. Sin embargo, aún falta un largo trecho por avanzar y nuevos horizontes que explotar, así como importantes rectificaciones por hacer. En efecto, buena parte del cúmulo de normas existente no refleja un ejercicio de priorización y de racionalidad costo-efectividad; con frecuencia las normas se formulan y expiden como resultado de presiones y demandas puntuales de parte de empresas y ramas de actividad económica. Esto se da en la medida en que las empresas ven en ciertas normas un resguardo contra un ejercicio potencialmente arbitrario de inspección, al mismo tiempo que les ofrece certidumbre y seguridad de cumplir con la ley. Es evidente que este proceso inhibe una tendencia continua de cambio y de adaptación tecnológica, creando circunstancias de complacencia estática por parte de las empresas y de la autoridad. Por otro lado, de extrapolarse esta tendencia, nos llevaría a una situación difícilmente aceptable en la que practicamente cada actividad productiva estaría sujeta a norma, altamente costosa y poco efectiva, o difícil e incluso imposible de vigilar.

Muchas normas así generadas se caracterizan por ser regulaciones al final del tubo, lo que, además de sólo promover mecanismos correctivos costosos (controles de contaminación) difícilmente garantiza que se logren objetivos de calidad ambiental en los sistemas biofísicos que nos interesan. Efectivamente, puede darse el caso de que todos los actores cumplan escrupulosamente con este tipo de normas, y de manera simultánea se deteriore en forma creciente la calidad del ambiente dado el carácter creciente de actividades o procesos que desdoblan las capacidades de carga de los sistemas biofísicos. Por ello, es preciso orientar más el proceso normativo hacia normas de calidad ambiental, y menos hacia normas de desempeño individual y por contaminante en cada uno de los procesos productivos. Este proceso normativo debe ser plenamente racional, incorporando criterios claros de costo-efectividad, y sujetarse a un estricto ordenamiento jerárquico en función de las necesidades reales que tiene el país en materia de protección ambiental.

Debe señalarse que la abrumadora mayoría de las normas generadas hasta ahora se aplica a actividades industriales, y que muy poco hemos hecho para ejercer una regulación efectiva y eficiente en procesos productivos agropecuarios y de utilización de recursos naturales que, como todos sabemos, es donde se generan los impactos ambientales de mayor dimensión, por su alcance y su carácter frecuentemente irreversible.

Es indispensable plantearse nuevas rutas de normatividad ambiental, no sólo en lo que respecta a lo ya comentado, sino también en cuanto a integración y cobertura. Debe explorarse la manera de superar el enfoque normativo que se aplica sólo contaminante por contaminante para cada uno de los diferentes medios (aire, agua, suelo), para acceder a nuevos sistemas de regulación que confronten de manera consistente todo el espectro de impactos ambientales generados por las ramas de la actividad económica que merecen una atención prioritaria (tal sería el caso de la industria química, de celulosa y papel, azucarera, electrónica, de curtiduría y de galvanoplastía, entre otras)

...