Procedimiento Trilateral

PROCEDIMIENTO TRILATERAL

En el penúltimo Título la Ley incorpora los Procedimientos Especiales denominados Procedimiento Trilateral y Procedimiento Sancionador, señalándose por los autores, sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa imponía dar reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la Administración no actuaba de la manera tradicional", porque en ellos no se constituía en juez y parte a la vez.

Ciertamente, antes de la vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo diversas modificaciones, propiciando la promulgación del Texto único Ordenado derogado, ya existían en diversas normas, legales y reglamentarias, principalmente en materia de procesos de selección, llámense Licitación o Concursos Públicos, aplicables para la ejecución de obras públicas, para las actividades de Consultoría, así como para la adquisición de bienes y servicios.

Esto queda comprobado en el año 1958, a partir del cual las licitaciones públicas para la ejecución de obras, son reguladas por un Reglamento General sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas dictado en el año 1961, que rigió hasta 1980. Año en el cual se dictó el Reglamento único de Licitaciones y Contrato de Obras Públicas. Paralelamente, regían el Reglamento único de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y Prestación de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto Supremo Nº 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultoría, con su correspondiente Reglamento.

En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solución de conflictos surgidos entre los postores a través de los medios de impugnación previstos en ellas; originándose los ahora denominados procedimientos trilaterales. Por, ejemplo, en una licitación pública convocada para llevar adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pública, el postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, podía impugnar tal decisión, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la entidad convocante; y, en segunda y última instancia, al Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas.

Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas, por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicación de las Leyes N°s 27330 y28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el año 1997: conforme al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del Comité Especial, encargado de la organización, conducción y ejecución de la integridad del proceso de selección hasta antes de la suscripción del contrato respectivo. Estos recursos son el de Apelación y el de Revisión que se interponen para resolver las discrepancias con actos administrativos producidos desde la convocatoria hasta la suscripción del contrato, inclusive, correspondiendo la atención del primero al Titular del Pliego o a la máxima autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones, en última instancia, fallo que causará estado.

Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos especiales que han adquirido enorme trascendencia en los últimos años" que no fueron regulados adecuadamente por la legislación vigente antes de la nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia.

El Procedimiento Trilateral forma parte del Título IV de la Ley, que en los artículos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda sometido, de la misma manera la iniciación, contenido de la reclamación, contestación, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas cautelares aplicables, impugnación de las resoluciones emitidas y la conciliación o transacción extra judicial. Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que permitan distinguirlo del procedimiento común, es definido por el artículo 219' como un proceso administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración, y ante las personas jurídicas de derecho privado que en razón de concesiones, delegación o autorización del Estado, prestan servicios públicos o ejercen función administrativa; denominando a los que lo inician simplemente reclamantes y a cualquiera de los emplazados reclamado.

La instrucción del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en primera instancia por un órgano o autoridad sometida a subordinación jerárquica y, en última instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo, de acuerdo a las disposiciones específicas sobre la materia. Son calificados como procedimientos de evaluación previa, con aplicación del silencio administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en los cuales confrontan intereses dos o más administrados, exigiendo en consecuencia el máximo de imparcialidad de la autoridad administrativa. Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el ámbito del Derecho Administrativo; es cierto también, que asume algunos matices propios del proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el Título IV y por las demás normas previstas en la Ley, que en relación a procedimientos de la misma índole regulados por leyes especiales tendrá carácter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artículo 2201, supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposición Complementaria y Final de la norma procedimental general.

La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos

Artículo 219°.- Procedimiento trilateral

219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración y para los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la presente Ley.219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una reclamación será designada como "reclamante" y cualquiera de los emplazados será designado como "reclamado".

Artículo 220°.- Marco Legal

El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Capítulo y en lo demás por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este capítulo tendrá únicamente carácter supletorio.

ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.

En nuestro ordenamiento jurídico, MORON precisa que es partir del Decreto Ley 26111, en el que se introduce normativamente por primera vez, la regulación normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmación se sustenta en los alcances de la modificatoria que, sobre el artículo 1° del Decreto Supremo 006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos Administrativos), efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva redacción de la norma lo siguiente:

Artículo 1.- La presente ley rige la actuación de orden administrativo de las entidades de la Administración Pública, siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto:

En consecuencia, se aplica a:

a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la Administración Pública que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o más particulares, entre éstos y la Administración Pública o entre entidades de ésta última; Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida por el Decreto Ley 26111, existía el reconocimiento expreso que podían suscitarse controversias en sede administrativa, en las cuales podrían estar involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas:

a) Las controversias entre dos particulares ante la administración pública

b) Las controversias entre un particular y la administración pública; y

c) Las controversias entre dos entidades públicas.

No obstante lo señalado por MORON, aún antes de la dación del Decreto Ley 26111, ya se había consagrado legislativamente la posibilidad de que existan conflictos en sede administrativa entre dos o más partes, conforme a los supuestos antes descritos.

En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701 , norma que dispone la eliminación de las prácticas monopólicas, controlistas y restrictivas de la libre competencia, se había ya previsto la posibilidad de que determinadas autoridades en sede administrativa, puedan resolver este tipo de controversias .

Nos parece que este es el antecedente más claro de la regulación del procedimiento administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial, como es la defensa de la competencia. En realidad, creemos que los procesos de reforma del Estado, que desarticularon la estructura de intervención del aparato estatal de aquel entonces, iluminada por visos de desregulación y liberalización de las estructuras administrativas, hicieron necesaria la creación de organismos especializados en materias consideradas como nuevas, como las constituían la defensa de la competencia, la protección al consumidor, la propiedad intelectual o la regulación de los servicios públicos. Y justamente la esencia de dichas actividades es la intervención administrativa en la economía para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En

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