Reforma De La Adminstracion Publica Peruana

LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PERUANA

1990-1997

1. PRESENTACION

La presente monografía va tratar de brindar una información de la Política como el arte de desarrollar las reglas que guían y motivan el servicio publico como un todo, es decir cómo el Estado debe reformar sus políticas de gestión pública relacionadas con las categorías ya establecidas como las de planeamiento presupuestal y gestión financiera, servicio civil y relaciones laborales, adquisiciones, organización y métodos, auditoria y evaluación. Es decir se va tratar de identificar los factores políticos e institucionales que tienen una influencia significativa en el cambio o estabilidad de las políticas de gestión pública. En particular, nos interesa analizar esta relación en un contexto marcado por un sistema político frágil e inestable en base a los procesos de política orientados a la reforma de la administración pública peruana que tuvieron lugar durante la década del 90, en sus dos momentos claros de la política, circunscrito como consecuencia de la que a la asunción al Gobierno de Alberto Fujimori al encontrar el gran problema de Estabilización de la hiperinflación y posibilitar una recuperación de las cuentas públicas, diseñando para cuyo efecto programas de programa de renuncias voluntarias y la creación de instituciones autónomas como la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y el del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES). Reformas que van a enfocar básicamente ala estrategia de elaboración de políticas de un estado más ágil y con estabilidad y crecimiento económico, que conllevaría además todo un proceso de sobredimensionamiento del estado peruano; y en un segundo momento luego de la relección del presidente Alberto Fujimori Fujimori. En donde se redefine el problema encontrado y se busca nuevas alternativas.

2. PRIMER MOMENTO DEL CICLO POLÍTICO

2.1. Antecedentes

Habiendo tenido los resultados de las elecciones de abril de 1990 en que resulto ganador Alberto Fujimori, un ingeniero agrónomo completamente ajeno al sistema de partidos peruano, quien había prometido no realizar el terrible ajuste económico que Mario Vargas Llosa – candidato de la coalición política conservadora – había pregonado como única solución a la gravísima situación económica en que sumió al país el gobierno de Alan García (1985-1990). Sin embargo, el escalamiento de la hiperinflación en los meses previos e inmediatamente posteriores a la asunción al mando de Fujimori en julio de 1990, dejó a éste casi sin margen de maniobra, viéndose obligado a cambiar de asesores económicos y, en la práctica, asumir la idea del ajuste que había pregonado por Vargas Llosa.

Dicho gobierno elaboró y puso en práctica un Programa de Estabilización destinado a frenar la hiperinflación y posibilitar una recuperación de las cuentas públicas aminorando el déficit público. Dicho programa se convirtió en la prioridad central del gobierno, siendo su éxito cuestión de vida o muerte. Para hacer viable la estabilización y financiar la reactivación de la economía era indispensable contar con apoyo financiero de los organismos multilaterales de cooperación. Sin embargo, el país estaba excluido de la ayuda de dichos organismos desde que el gobierno anterior había declarado unilateralmente el cese del pago de la deuda externa. Reinsertar el país en los circuitos financieros internacionales era así una medida complementaria de gran importancia.

2.2. El proceso de reducción del tamaño del Estado

El problema del sobredimensionamiento del Estado

El nuevo equipo de conducción económica que reunió el recién nombrado ministro de Economía y Finanzas, Juan Carlos Hurtado Miller, se abocó inmediatamente a diseñar el Programa de Estabilización. Pero, simultáneamente debió enfrentar de manera inmediata los problemas de la caja fiscal, pues ésta no podía seguir afrontando el costo de la planilla pública. La recaudación tributaria que en 1985 representaba el 13% del Producto Interno Bruto había caído dramáticamente hasta un nivel del 4.9 % del Producto en el primer semestre de 1990. En cambio, el número de empleados públicos había crecido de 614,837 a 730,000 en el mismo lapso de tiempo. Los gastos básicos relativos a la operatividad de las oficinas públicas (agua, luz, seguridad) eran también difíciles de afrontar.

En relación a lo primero, se propuso iniciar un agresivo programa de privatizaciones de las empresas públicas. En relación a lo segundo, se pidieron facultades legislativas para reformar el Estado y así “quebrar el andamiaje burocrárico, exhuberante y pesado” que lo caracterizaba. El Congreso sin embargo, negó tales facultades. Posteriormente, en un mensaje a la Nación con motivo de los primeros 100 días de su gobierno, el propio Presidente Fujimori retomó la idea del sobredimensionamiento del Estado. En general, sus declaraciones relativas al sector público eran agresivas, recalcaban la existencia de un “burocratismo parásito” y anunciaban que el gobierno no continuaría tolerando a “los burócratas ociosos a quienes paga el fisco y todos los peruanos a través de sus impuestos.” O sea se encontró el problema del sobredimensionamiento del Estado, en estrecha vinculación al problema más genérico de burocratización entendida como una suerte de ineficiencia o incompetencia intrínseca a la administración pública.

Las renuncias como alternativa de solución

El régimen laboral de los servidores públicos otorgaba a estos la estabilidad en sus puestos, por ello no era fácil reducir la planilla de manera rápida. Se estudió la posibilidad de reducir la jornada laboral de los empleados públicos a la mitad de tiempo, reduciéndose así por lo menos buena parte de los gastos operativos relativos a su trabajo. Pero esta idea fue desechada. El equipo de Hurtado Miller pensó que, sin embargo, buena parte de los empleados estaría dispuesto a renunciar, ya que dado lo deprimidas que estaba las remuneraciones públicas para muchos de ellos ir a trabajar implicaba un gasto similar o mayor a los ingresos que recibían. Se decidió así aplicar un programa de “compra” de renuncias – ya utilizado en otros países - según el cual los empleados se avenían a renunciar voluntariamente a cambio de una compensación extraordinaria.

Para reforzar el incentivo a la renuncia se decidió que una vez concluido el plazo para las renuncias voluntarias cada entidad sería declarada en reorganización, estando entonces obligada a evaluar a su personal y declarar como excedentes a quienes no aprobaran dicha evaluación. El personal excedente sería despedido sin contar con el incentivo que se otorgaba a la renuncia voluntaria. La idea era que el riesgo a ser despedido sin el incentivo motivara a los empleados a renunciar “voluntariamente”.

Implementación del programa de renuncias voluntarias

La acogida inicial al programa de renuncias voluntarias fue muy limitada, en gran medida debido a que el monto del incentivo ofrecido era pequeño. Finalizados los 20 días de plazo sólo se acogieron a las renuncias 6,300 empleados. El MEF se vio así obligado a ampliar el plazo de acogimiento y a triplicar el incentivo ofrecido. A fines de febrero fuentes del gobierno estimaban que el total de renunciantes ascendía a 30,000.

La salida de Hurtado Miller del gabinete ministerial – como resultado de las crecientes tensiones con el Presidente por el escaso progreso mostrado por el Plan de Estabilización – y la incorporación de Carlos Boloña como nuevo ministro de Economía dio nuevos bríos al programa. Boloña era un economista de corte claramente liberal, que había trabajado en el Instituto Libertad y Democracia (ILD), centro de investigación que desde mediados de los años 80 promovía con fuerza políticas desreguladoras de la economía y que había asesorado tanto al Presidente García como a Fujimori. Dada la clara postura del nuevo ministro a favor de liberalizar la economía y promover la iniciativa privada, asuntos como la reducción del tamaño del Estado y la privatización de las empresas públicas fueron elementos centrales de su agenda.

Finalmente, también contribuyó la vinculación del problema del tamaño del Estado con la idea de la burocratización de la actividad de las entidades públicas. El Presidente y sus ministros apelaron a la imagen de sentido común respecto a la burocracia, identificando a los empleados públicos como ociosos, lentos, despilfarradores e ineficientes. Al exacerbar dicha imagen a través de los medios de comunicación, el gobierno logró que la opinión pública aceptara la idea de despedir empleados públicos.

2.3. La creación de entidades autónomas

En el marco del programa de estabilización y de las reformas estructurales de la economía tendientes a la liberalización de la actividad económica, el gobierno emprendió la reforma o creación de determinadas entidades cuyas funciones estaban vinculadas al logro de los objetivos del programa económico. Para analizar dicho proceso consideraremos dos casos, el de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y el del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES). El primer caso consistió en la reforma de una entidad ya existente, estrechamente ligada a la política económica. El segundo caso consistió en la creación de una nueva entidad en el área de la política social pero vinculada

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