Deuda Publica

Resumen

Este estudio contiene un análisis de la deuda pública de las entidades federativas

de México, desde el enfoque de la Teoría Normativa del Federalismo Fiscal. Su

evolución en los últimos 20 años se explica por la distribución de las potestades

tributarias entre los tres niveles de gobierno, acordado en el marco de la

coordinación fiscal, lo que ha generado que las haciendas públicas locales tengan

una alta dependencia financiera del flujo de transferencias provenientes de la

autoridad central. Complementariamente, durante este periodo los gobiernos

subnacionales han actuado racionalmente, evitando hacer frente a los costos

políticos-electorales de incrementar la recaudación de sus ingresos propios. Bajo un

escenario de poco margen financiero de la autoridad central para incrementar las

transferencias hacia las entidades federativas del país, acompañado de una

conducta definida como “pereza fiscal” por parte de las administraciones locales, los

crecientes déficits fiscales se han estado cubriendo con recursos provenientes del

endeudamiento.

Palabras claves: deuda pública; transferencias condicionadas, no condicionadas y

con contrapartida; ingresos fiscales propios; participaciones y aportaciones

federales; dependencia financiera.

Abstract

This study provides an analysis of the public debt of the states of Mexico, from the

viewpoint of the Normative Theory of Fiscal Federalism. Its evolution over the past

20 years is explained by the distribution of taxation powers between the three levels

of government, approved in the context of the tax coordination, which has meant that

local government finances have high financial dependence of the flow revenue

transfers from the central authority. Additionally, during this period subnational

governments have acted rationally, avoiding electoral and political costs of

increasing their own revenue. Under a scenario of little financial margin of the central

authority to increase revenue transfers to the states of the country, accompanied by

conduct defined as "fiscal sluggishness" on the part of local governments, rising

fiscal deficits have been covering with resources proceeds of debt.

Keywords: public debt; block, categorical and matching grants; own revenue;

sharing and contribution tax; financial dependence.

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Introducción

En los últimos años, las entidades federativas del país han incrementado

significativamente sus respectivas deudas públicas, justificando estos actos

jurídico-contractuales en virtud de la necesidad de ampliar su frontera de provisión

de bienes y servicios públicos con recursos no propios, en un contexto de una

amplia dependencia de las transferencias provenientes del gobierno central y de la

existencia de rigideces en las administraciones públicas locales para incrementar

la recaudación de sus ingresos propios.

El aumento de la deuda pública de los gobiernos subnacionales se explica desde

diversas aristas, las cuales están asociadas con fallas del Estado, entre las cuales

se destacan la axiológica (corrupción), la ineficacia de los controles formales, la

casi inexistente cultura de la transparencia y la rendición de cuentas, la nula

injerencia del gobierno central para imponer límites a este endeudamiento.

Sobre el enfoque axiológico, éste concierne directamente al actuar de los

gobernantes, es una falla recurrente del Estado, siendo muy complejo su combate,

el cual depende esencialmente de los criterios éticos de cada actor político.

Reviste este carácter, por la naturaleza intergeneracional de la deuda, lo que hace

inmoral que las generaciones presentes contraten y dilapiden recursos que tienen

que pagar las generaciones futuras.

En México, un intento por acotar el actuar arbitrario de los gobernantes ha sido la

promulgación de leyes de transparencia de jurisdicción federal y local, que a la luz

de los acontecimientos recientes muestra que han sido insuficientes para detener

los malos manejos financieros en las haciendas locales. Instrumentos como la

contabilidad creativa [definido por Kamal Naser como ´la transformación de los

números de la contabilidad financiera de lo que realmente son, a lo que quien los

prepara quiere que sean, aprovechando las reglas existentes y/o ignorando

algunas o todas ellas], presuntamente han sido empleados por los actores

políticos en el país para ejercer recursos provenientes del endeudamiento con

fines poco transparentes.

En Europa, los efectos nocivos de la práctica de la contabilidad creativa son

inconmensurables, fue un instrumento al que inmoralmente recurrieron los

políticos financieros de los países que conforman la periferia europea (Grecia,

España, Irlanda, Portugal) y que llevó a un quiebre masivo de las finanzas

públicas de estos países, obligando a la naciones centrales como Alemania y

Francia a destinar altos excedentes de su producto social para rescatar a estas

economías altamente endeudadas, para estabilizar la moneda común europea e

intentar llevar nuevamente a este continente a la senda del crecimiento, con altos

costos socioeconómicos para la población que habitan en las naciones de la

periferia, y que se están materializando con el incremento de las tasas impositivas,

el pago de nuevos gravámenes y la reducción de sus prestaciones laborales y de

seguridad social.

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Otra falla de Estado está relacionada con los controles formales, se observa que

en las entidades federativas del país, los Congresos Locales no están ejerciendo

su rol de peso y contrapeso del actuar de los Ejecutivos. La conformación de los

poderes en las entidades federativas muestra la fragilidad institucional de las

legislaturas, las cuales reducen su rol a aprobar los requerimientos de

endeudamiento solicitado por el Gobierno, sin profundizar en aspectos tan

relevantes como la fiscalización y la evaluación del destino de estos recursos.

Decenas de titulares de los Ejecutivos Locales gozan de gobiernos con mayorías,

por tal razón, la participación ciudadana es un factor central para la conformación

de gobiernos sin mayoría que sean capaces de activar los instrumentos de control

que el Poder Legislativo tiene que ejercer sobre los Ejecutivos Locales.

Una tercera falla de Estado está relacionada con la poca cultura que tienen los

gobiernos locales por una “real” y “auténtica” transparencia y rendición de cuentas.

Los Poderes de la Unión, conocedores de la importancia de que las entidades

federativas avancen en las políticas anticorrupción, particularmente en los temas

financieros, han promovido reformas al marco jurídico del país para la

armonización de la contabilidad gubernamental, con el propósito de acotar el

actuar de los gobernantes locales, priorizando el interés público por encima del

particular.

La reforma preferente que se está analizando y discutiendo en el Congreso de la

Unión en materia de armonización contable, a propuesta del Ejecutivo Federal,

tiene como objetivo que los gobiernos locales transparenten y rindan cuentas en

todo lo relacionado con la política financiera. Particularmente en lo relacionado con

la deuda pública de las entidades federativas, se espera conocer aspectos

fundamentales como su origen y destino, los acreedores, el costo del pago del

servicio, el impacto que genera en las economías locales, entre otros aspectos

necesarios para su correcta y objetiva evaluación.

Por último, en el marco de nuestro federalismo hacendario, el Ejecutivo Federal, a

través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), está facultado

únicamente para que las entidades federativas suscriban los montos de los

endeudamientos en el Registro de Obligaciones y Empréstitos. El complejo

entramado de nuestro sistema federalista, impide a la autoridad administrativa

central tener injerencia en los límites, la fiscalización y la evaluación del

endeudamiento de las jurisdicciones locales, facultad arrogada a las Legislaturas

estatales. Sin embargo, los Poderes de la Unión tendrían que tener facultades

más amplias en estas materias, como puede ser la autorización y/o el

establecimiento de los topes máximos de endeudamiento de las entidades, porque

tal como lo analizó Gamboa (Banxico) (1997), ante una eventual quiebra financiera

de las haciendas locales, el Gobierno Federal actúa como prestamista de última

instancia, rescatando y asumiendo el costo fiscal del sobre-endeudamiento de los

gobiernos de los estados.

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