Evolución del concepto del “establecimiento de la agenda” (agenda setting) en el campo de la Comunicación Política

Evolución del concepto del “establecimiento de la agenda” (agenda setting) en el campo de la Comunicación Política

El centro de las preocupaciones personales que dan origen a este ensayo es identificar con la mayor claridad posible el concepto de “establecimiento, formación o estructuración de la agenda”^[1] (agenda setting) que aparece como expresión de las interacciones entre los distintos actores del sistema político que se valen de diversas herramientas –entre las cuales destaca la comunicación política– en su búsqueda por adelantar las posiciones/intereses propios. Con este ejercicio pretendo recabar herramientas conceptuales y metodológicas para efectuar eventualmente análisis y/o proyectos relacionados a mi quehacer profesional (consultoría en planeación estratégica/diseño de políticas públicas) rescatando algunos de los enfoques descubiertos en la investigación para este proyecto.

Para ello partiré de tres supuestos básicos con los que pretendo definir los puntos de partida de mi investigación, seguidos de acotaciones que considero necesarias para afinar/orientar/delimitar el sentido del alcance de cada supuesto que me permita llegar a conclusiones de manera más rápida, dadas las características de extensión solicitada para este texto. Una vez hecho lo anterior, procederé a desglosar los principales conceptos relativos al establecimiento de la agenda. Con esto en mente, podemos empezar:

Supuestos básicos y acotaciones

El primer supuesto básico del que parto se refiere a la naturaleza misma de la política: es la gestión del conflicto social^[2], según lo señalado por L Figueiras, y esto es importante porque todo conglomerado social humano presenta esta característica, que forma parte de la convivencia social y requiere de procesos de mediación e intermediación para

atender los problemas que se van presentando a fin de atender los asuntos públicos, y que en las sociedades conglomeradas actuales implica la necesaria actuación de los medios de comunicación masivos y de ahí la importancia de la comunicación política como uno de los instrumentos de tal intermediación.

Aquí valdría hacer una acotación respecto de este supuesto, también señalada de manera indirecta por su naturaleza misma: los problemas sociales nunca se terminan de resolver del todo. En el mejor de los casos se resuelven una y otra vez^[3], lo que nos obliga a un reconocimiento de esta realidad de los problemas públicos y reafirma el valor de la política como un instrumento que siempre tendrá que utilizarse para “administrar el conflicto”.

El segundo supuesto es que el proceso mismo de formación de la agenda remite al estudio de la naturaleza de sus mecanismos de intermediación política; y lo anterior implica una caracterización de sus arreglos institucionales como sistema de normas/incentivos que rige la actuación de los distintos componentes del sistema político, dirime los conflictos y procesa las demandas sociales (Casar y Maldonado, 2008).

La acotación que considero necesaria en este aspecto es lo que se ha denominado^[4] “capacidad de carga” (carrying capacity) de la organización o sistema político, que se refiere precisamente a su capacidad/incapacidad para tratar simultáneamente varios asuntos en su agenda. Y derivado casi de manera natural de ello, el concepto de “ventana de política pública” (policy window) a partir del “modelo/marco de vertientes múltiples” (multiple streams framework) de Kingdom.

El tercer supuesto, siguiendo a Canel (2006:19), es que la comunicación es esencial para la toma de decisiones puesto que la adopción de medidas necesita de un conocimiento de la situación/recogida de datos, y de un intercambio de opiniones entre los implicados: todo proceso de toma de decisiones requiere de un intercambio de signos, señales y símbolos.

Dado el tema de este ejercicio, aquí cabría recuperar dos acotaciones. En primer lugar algunos matices sobre la naturaleza de la comunicación política^[5] como un espacio de enfrentamiento entre discursos, de desenlace incierto pero que se expresan legítimamente en una democracia: la información (periodistas), la política (políticos) y la opinión pública (mediante sondeos) (Wolton, 1998).  La forma en que se materializa esa conflictividad estriba en cuatro preocupaciones principales de la comunicación política, según Denton yWoodward^[6]: 1) presupuesto –decisiones sobre distribución de recursos–; 2) control –elecciones como vía de acceso al poder–; 3) aprobación –normatividad vía legislativa o administrativa– y; 4) significado –definir y transmitir los significados de dichas cosas–.

Como segunda acotación considero pertinente ajustar la definición de comunicación política de Canel (2006:27) como la actividad en la que la interacción entre determinadas personas e instituciones produce un intercambio de mensajes con los que se articula la toma de decisiones políticas y su aplicación en la comunidad.

Bajo las premisas descritas, revisaré el concepto de “formación de la agenda”, sus componentes principales y actores, para después identificar las interacciones que los actores tienen a partir de este modelo y su expresión final en el ámbito de la agenda gubernamental porque es ahí donde se evidencia el resultado de dichas interacciones porque además constituye un proceso de mayor complejidad que los asociados a las agendas pública y mediática. Describiré un segundo y finalmente hasta un tercer nivel de conformación de agenda^[7] que incluye el muy reciente concepto de “Modelo en Red Agenda-Setting” (NAS).

Revisión de principales componentes sobre formación de la agenda

Maxwell McCombs y Donald Shaw son los autores del primer trabajo académico sobre la función de la "agenda-setting" publicada en 1972 (The Agenda-Setting Function of Mass Media. En Public Opinion Quarterly, Vol. 36 p.176-187). Esta teoría contempla tres tipos de agendas que interactúan dentro del proceso de comunicación:

1) Establecimiento de la agenda pública/sistémica, public agenda setting, cuya principal variable es la medición de un tema en cualquiera de los medios de comunicación.

2) Formación de la agenda mediática, media agenda setting, se refiere a la importancia que tiene la selección de determinados temas entre la audiencia.

3) Construcción de la agenda política/institucional/gubernamental, policy agenda building, se centra en las respuestas y propuestas que ofrecen los grupos políticos y las instituciones sociales sobre determinados temas que son objeto de debate público y que pueden aparecer en las agendas de los medios o en las del público.

Las tres agendas se relacionan al mismo tiempo que se ven influenciadas individual o colectivamente por diferentes factores que intervienen en la mayor parte de este proceso. En la imagen 1 se muestran los diferentes elementos del proceso y las direcciones en las que ejercen mutuamente su influencia.

Imagen 1. Principales elementos del proceso de la agenda-setting

[pic 1]

Fuente: Rodríguez, R (2004:17)

Entre los componentes principales de esta teoría tenemos:

1. Temas (issues) representa un conflicto entre dos o más grupos identificados sobre asuntos sustantivos o de procedimiento, relacionados con la distribución de recursos o posiciones. Luego entonces, la tensión es lo que define un tema de agenda. Ese conflicto potencial lo convierte en noticia, en tanto que refleja la disputa en la arena política entre promotores y opositores de un asunto.

• Acontecimientos noticiosos (events) relacionados con accidentes, entrega de premios o desastres naturales.
• Asuntos (ítems) una de las diferencias más notorias entre los anteriores y éstos es que los primeros no son acontecimientos que ocurren de forma fija o constante; son discontinuos y no se centran, de forma sistemática, en un tiempo y espacio concreto. Esto hace que los acontecimientos no sean los más propicios para ocupar lugares destacados en las distintas agendas (Rodríguez, R. 2004).

1. Relevancia (salience). Dentro de las agendas son muchos los temas que aparecen en ellas pero no todos tienen la misma importancia. La distinción entre temas de la agenda viene dada por este factor. Es decir, “relevancia” es el grado de importancia por medio del cual un “tema” de la agenda es percibido como relativamente importante (Dearing y Rogers, 1996:8). Estos autores mantendrán que este aspecto establece el punto capital de la agenda ya que la teoría se centra en observar cuándo la relevancia o interés por un tema cambia (sube o baja) en la agenda de los medios, en la pública o en la política. La unión de los dos conceptos anteriores, temas y relevancia, ha hecho un binomio de palabras que se ha convertido en el principal objetivo de estudio de la conformación de la agenda.

1. Temas familiares o cercanos (obtrusive) y temas desconocidos o lejanos (unobtrusive). Los primeros son temas con los que el público se siente más identificado ya que los experimenta de forma directa sin necesidad de remitirse a los medios. Aquellos que afectan a su entorno inmediato o vida personal, como pueden ser los relacionados con el trabajo, con los temas locales de su ciudad, el encarecimiento de la vida. Por el contrario, los temas "demasiado apartados de la vida cotidiana de las personas" son los que por su temática particular no se encuentran, en la mayoría de los casos, próximos a las personas. Éste es el caso de temas relacionados con política internacional, con nuevos avances tecnológicos, etc.

De acuerdo con Rodríguez (2004), dentro del proceso de la fijación de la agenda incide una numerosa serie de factores. Enumerarlos todos sería imposible ya que son muchos y muy distintos según el caso, el medio, la finalidad del estudio o el tipo de población. El que considero de mayor importancia para efectos de este son ensayo es el marco temporal (time frame). Este factor englobaría todo el proceso que comienza con la aparición de un tema en las agendas objeto de estudio, su desarrollo y su desaparición de las mismas. Se puede dividir en tres los marcos temporales: 1) la duración del periodo de medición de la agenda temática de los medios; 2) el desfase temporal entre la medición de la agenda temática observada en los medios y la medición de las agendas personales de los individuos consultados; y 3) la duración de la medición de la agenda de la audiencia^[8].

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