Génesis y el fondo del Programa de Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil (Picab)

Génesis y antecedentes

El 29 de julio de 1986 se firma en Buenos Aires el Acta para la Integración Argentino-Brasileña que establece el Programa de Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil (Picab). En el marco de este programa se activaron 23 protocolos sobre los más diversos temas. El Picab se renegociaba cada seis meses y los protocolos de carácter comercial (bienes de capital, bienes alimenticios industrializados, industria automotriz, etc.) se iban ampliando en cada negociación, respetando un esquema de incorporación "producto por producto".

En noviembre de 1988 se modifica el marco de la integración binacional. En esa fecha, los presidentes Alfonsín y Sarney firman el "Tratado de Integración y Cooperación Argentino-Brasileño", con el objetivo de crear un espacio económico común en un plazo de 10 años, principalmente mediante la remoción de obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio y la armonización de las políticas internas de ambos países.

Los fracasos del Plan Austral en Argentina y del Plan Cruzado en Brasil provocaron profundas crisis económicas y políticas y relegaron el Proyecto de Integración a un plano secundario hasta mediados de 1990, cuando ambos países deciden aplicar un nuevo impulso al proyecto y acuerdan profundizar y acelerar el proceso de integración.

En julio de 1990 los presidentes Collor y Menem firman el "Acta de Buenos Aires" por la cual se modifican los instrumentos y mecanismos de negociación. Entre otras medidas, el documento anticipa en cinco años la fecha para la conformación de un Mercado Común entre los dos países (31 de diciembre de 1994) y pauta un cronograma de rebajas automáticas y lineales de los aranceles recíprocos hasta alcanzar, a fines de 1994, el 100% de preferencia para el total del comercio.

En diciembre de 1990, Argentina y Brasil compendian el conjunto de los acuerdos firmados en los últimos años en el ámbito de la Aladi en un único documento (el Acuerdo de Complementación Económica) que incorpora y resume todas las concesiones otorgadas hasta esa fecha entre ambos países.

Poco tiempo después, Uruguay y Paraguay se suman a las negociaciones que Argentina y Brasil venían realizando en forma bilateral, y el proyecto de integración adquiere dimensión regional. Uruguay y Paraguay se incorporan en primera instancia como observadores, y en forma activa desde mediados de 1991, cuando los cuatro países ratifican el "Tratado de Asunción" y deciden conformar el Mercado Común del Sur (Mercosur), para fines de 1994. Finalmente, en diciembre de 1991 se reglamentan los instrumentos básicos del Tratado, que a partir de entonces comienza a tener operatividad[1].

Los motivos

Después de 1950 la idea de la integración se comenzó a evaluar, no desde el punto de vista de las diferencias en la dotación de factores, sino como posibilidad de acceso a nuevos mercados. Y en esta idea ha desempeñado un papel fundamental el rol de las economías de escala como determinantes del comercio intraindustrial, por cuanto el tamaño del mercado habrá de ser una cuestión crucial, dado que disminuyen los costos unitarios a medida que aumenta la producción y aprovechando diversas ventajas comparativas, se tiende a lograr una mayor rentabilidad. Es así como la economía mundial comenzó a globalzarse, dándose este fenómeno, en primer lugar, en los países industrializados.

Observemos algunos datos: La participación de América Latina en el comercio mundial al comenzar el decenio de 1980 era de 4.5% con tendencia a la reducción. Este dato junto a otros indicadores (véase Cuadro 1) nos dará una idea de las profundas diferencias entre los actuales bloques económicos mundiales. Los países que integran el Mercosur abarcan el 60% de la superficie de América Latina, representan el 45% de la población, poseen un mercado potencial conjunto de 190 millones de habitantes y tienen un PIB que equivale a más del 50% del PIB de toda el área.

Cuadro No. 1 (ver PDF)

Si bien éstas son cifras generales, se evidencia la participación del Mercosur, en comparación con los otros megamercados a los que tiende la economía mundial. Además, también es fácil observar la minúscula posibilidad de participación que le cabe a cada uno de los países latinoamericanos, si pretenden enfrentar unilateralmente esa tendencia:

El Mercosur no aspira a convertirse en un reducto comercial autosuficiente; por el contrario, constituye una plataforma para una presencia dinámica o interactiva de nuestros países del mundo... La integración no es una panacea. Nada nos garantiza automática y mágicamente el éxito, y ni siquiera la equidad... La integración no constituye un seguro contra los riesgos y las dificultades que nos plantea el mundo contemporáneo, pero nos pone en mejores condiciones para enfrentarlos... No ignoramos los problemas y las aristas traumáticas que presenta el proceso que se inicia, pero un nuevo espacio económico crea oportunidades que no existirían de preservarse la actual situación [2].

El Mercosur se convierte en una fuerte atracción, a pesar de las dificultades innegables que implica la integración, especialmente en lo que hace a las políticas macroeconómicas entre Argentina y Brasil. Pero las grandes empresas integracionistas mundiales como la Comunidad Europea y el Tratado de Libre Comercio en América del Norte, conocen bien estos procesos y, aunque con "cautela", avanzan en su posicionamiento global.

Se ha dicho que "la masa crítica de América Latina es el Mercosur. El que primero se posicione en el Mercado Común tendrá a América Latina". Esta conclusión no fue elaborada por ningún grupo empresarial de Argentina, Brasil, Uruguay o Paraguay, sino el resultado del análisis realizado por las autoridades de la Comunidad Europea colocando al nuevo grupo de comercio tras la propia CE y el Nafta (EE.UU., Canadá y México).

Las características

Modalidad de integración

En el contexto latinoamericano se destacan economías muy heterogéneas, escasamente vinculadas entre sí por el comercio, hasta la aparición del proceso de conformación del Mercosur que busca revertir la situación. Este proceso tiende a un enfoque diferente del encarado a través de la Alalc o la Aladi, donde la política de sustitución de importaciones se basó en las barreras ante los competidores externos. Salvo algunas excepciones, las empresas latinoamericanas no estuvieron en condiciones de proyectarse al mercado internacional con bienes competitivos. La integración latinoamericana se caracterizó por el concepto de la complementariedad. Paralelamente, el mercado internacional se fue haciendo cada vez más restrictivo para productos provenientes de los países latinoamericanos. El escalonamiento de barreras arancelarias y no arancelarias fue creciendo, como ha sido permanentemente denunciado en las rondas multilaterales del GATT. Así, la oferta se limitó a la "de lo que el otro no produce" cuando por depresión o estancamiento de la demanda interna había capacidad instalada excedente que se volcaba a exportar hacia la región. Esto ha tenido un efecto de transformación débil: no dinamizó la inversión, no condujo a reducción de costos, no incidió sobre las economías de escala y tuvo una perspectiva muy limitada. La integración europea, en cambio, sí desarrolló una complementariedad dinámica. Las economías de escala y de especialización fueron permitiendo a las empresas europeas alcanzar un grado de competitividad muy importante respecto a países de fuera de la región. Del Mercosur se espera que genere una protección de aprendizaje (a través del arancel externo común y la liberalización interna) y lograr así una mayor competitividad regional frente a terceros países.

Estructura orgánica del Mercosur

Los órganos definidos por el Tratado, como responsables de negociar el tránsito hacia la integración, son:

- El órgano superior, responsable de la conducción política, es el Consejo del Mercado Común. Está integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los Estados partes. La presidencia se ejerce por períodos de seis meses y por rotación de los Estados miembros.

- El órgano ejecutivo es el Grupo Mercado Común (GMC), responsable de velar por el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo. Fija programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitución del Mercado Común. Propone medidas concretas tendientes a la aplicación del Programa de Liberación Comercial, la coordinación de políticas macroeconómicas y la negociación de acuerdos frente a terceros países. Puede convocar y coordinar reuniones especializadas.

- Subgrupos de trabajo. En el seno del GMC fueron creados estos subgrupos de trabajo con la responsabilidad de coordinar políticas macroeconómicas y sectoriales. Hacia fines de 1991 se constituyen once subgrupos para el tratamiento de temas comerciales, aduaneros, técnicos, políticas fiscal y monetaria relacionadas con el comercio, transporte terrestre y marítimo, política industrial, tecnológica, agrícola y energética, coordinación de políticas macro-económicas y asuntos laborales.

- Comisión parlamentaria conjunta del Mercosur. En el ámbito legislativo, representantes de los Parlamentos de los cuatro países crea¬ron a principios de diciembre de 1991 esta comisión que estudiará los proyectos de Acuerdos Específicos negociados por los Estados an¬tes de

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