REFORMA Y POLITICA EDUCACIONAL EN CHILE 1990-2004:EL NEOLIBERALISMO EN CRISIS

REFORMA Y POLITICA EDUCACIONAL EN CHILE 1990-2004:EL NEOLIBERALISMO EN CRISIS

Reform and educational policies in Chile 1990-2004: The neo-liberalism crisis

Sebastián Donoso Díaz

Instituto de Investigación y Desarrollo Educacional, Universidad de Talca. sdonoso@utalca.cl

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Resumen

El artículo analiza las políticas educacionales implementadas en Chile a partir del retorno a la democracia (1990), y la forma cómo éstas se asocian a la génesis y desarrollo de la Reforma Educativa actualmente en desarrollo. El análisis revisa las principales orientaciones y programas educativos impulsados y sus resultados más relevantes, asumiendo la hipótesis que los cambios educacionales no requerían necesariamente de una reforma educativa con fuertes rasgos emergentes, y que este proceso de reforma tiene fuertes contradicciones entre los postulados pedagógicos y el racional financiero neoliberal sobre el que opera el sistema, desatando una crisis que se agudiza en la operación de un modelo de funcionamiento, en el cual el Ministerio de Educación no dispone de las herramientas legales adecuadas para garantizar el cumplimiento de los estándares educativos de los diversos establecimientos escolares, situación estructural que no ha sido resuelta y marca la crisis de estancamiento de los logros escolares, en un país marcado por fuertes desigualdades sociales que la educación no puede ignorar ni menos mitigar. El análisis destaca la necesidad de pensar en cómo salir de esta crisis, proceso ante el cual los argumentos del determinismo estructural como del neoliberalismo no tienen respuesta más allá de su ideología.

Palabras clave: política educacional, reforma educativa, resultados educacionales.

Abstract

This article analyses the educational policies implementedin Chile since the return to democracyin 1990, and the way in which they associate to the genesis and development of the present Educational Reform actually.

The analysis reviewsthe main orientations andeducational programs that have taken place and its most relevant results, assuming the hypothesis that these educational changes did not necessarily require an educational reform with strongemerging features, and also that it has strong contradictions with the neoliberal rationality under which it operates. It also reflects thatthe crisis took place because it operates in places wherethe Ministry of Education lacks the appropriate instruments to guarantee that the different educationalestablishmentsachieve the quality standards. This structural situation has not been solvedand sets the beginning of the crisis of thestacking of the scholarresults in a country wheresocial inequality cannot be ignored let alone mitigated. The analysis mentions the necessity to think different ways tosolve these crises,process in which thearguments of the structural determinism, such as the liberalism, do not have any answerbeyond their own ideology.

Key words: educational policy,educational reform, educational outcomes.

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1. ANTECEDENTES: REFORMAS EDUCATIVAS Y LA SITUACION EDUCACIONAL ANTES DE 1990

El concepto de reforma educativa agrupa múltiples expresiones orientadas al cambio, que en educación dan cuenta de una transformación significativa del sistema educativo o de parte relevante del mismo, atendiendo a su mejoría respecto de la situación inicial, que involucra la dimensión estructural, la histórica y la epistemológica (Popkewitz 2004). Al respecto, asumimos como hipótesis de trabajo que la reforma educativa chilena asume esa intencionalidad, inscribiéndose como una de las primeras reformas en esta área de la década pasada en los países latinoamericanos.

Históricamente Chile impulsó durante el siglo XX tantos proyectos de reforma educativa como décadas se contaron1. De igual forma, desde mediados del siglo también es posible observar conexiones cada vez más explícitas entre las reformas que se buscan desarrollar con las tendencias del mundo occidental en esta materia, como la guerra fría en sus distintas fases y grupos2 y, posteriormente, con el neoliberalismo y sus adecuaciones siguientes, generadas en parte importante por la influencia del Banco Mundial, cuyos lineamientos se dejan ver con fuerza en la reforma en comento.

La actual reforma educativa chilena, que se formaliza como tal a mediados de los 90, recoge, ordena y se sustenta en las acciones que en este campo se realizan desde los inicios de esa década, tras el retorno a la democracia (Núñez 2003; Lemaitre 1999). En tal sentido, los proyectos destinados a mejorar calidad y equidad, como el programa de Escuelas Focalizadas (P-900), que trabajaba con el 10% de las escuelas con más bajo rendimiento del país, el programa piloto de escuelas rurales, el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad (MECE) aplicado inicialmente a la Enseñanza Básica y luego a la Media, formaron la columna vertebral a partir de la cual se articulan otras iniciativas que sustentan finalmente la reforma educativa, al extremo que algunos autores no realizan esta distinción y la asumen como un continuo desde inicios de los 90 (García-Huidobro y Cox 1999: 16).

Como la mayor parte de las reformas educativas, la propuesta en análisis asume dos lineamientos político-estratégicos: primero, el mejoramiento general de los resultados educativos de la población, mediante intervenciones explícitas en el sistema educativo y, segundo, la actualización de sus competencias para su mejor incorporación al mercado de trabajo (y también para la continuación de estudios). "Este esfuerzo se construye sobre el objetivo explícito de proveer una educación escolar de alta calidad para todos, donde 'alta calidad' significa egresados con mayores capacidades de abstracción, de pensar en sistemas, de comunicarse y trabajar en equipo, de aprender a aprender y de juzgar y discernir moralmente en forma acorde con la complejidad del mundo en que les tocó desempeñarse" (Cox y González 1997: 103).

El análisis de la reforma educativa chilena, que como política educativa3 implica 15 años de continuidad, reviste importancia desde varios ángulos. Primero, porque se trata de una de las iniciativas de mayor data en América Latina de las llamadas reformas de segunda generación. Segundo, porque se instala en un país con un sistema de operación y financiamiento de la educación pública muy diferente al de las otras realidades. "Los cambios que realizan las políticas de los años 90 se desarrollan en una matriz institucional descentralizada, en la que operan mecanismos de financiamiento competitivos, instaurados a comienzos de la década de 1980" (Cox y González 1997: 103). En tercer lugar, porque en la inspiración de estas reformas vuelve a encontrarse la creencia de que el sector educación posee la fuerza para cambiar la sociedad (Braslavsky y Cosse 1997; Gajardo 1999), optimismo ya vivido con las reformas de los 60 con el auge de la "Teoría del Capital Humano" (Cepal/Unesco 1992). Finalmente, porque en todo proceso de reforma lo "innovador" reside ¬siguiendo a Tedesco (1998)¬ en la forma cómo se priorizan, organizan e interactúan los componentes "de la reforma" más que en la posibilidad de incorporar nuevos componentes al modelo que se implementa.

El trabajo revisa los lineamientos fundamentales de una década y media de política y reforma educativa en Chile, entendiendo que se trata de un proceso inconcluso, identificando algunos de los resultados más relevantes en el contexto durante el cual se ha desarrollado esta experiencia, de forma que el balance contemple también consideraciones respecto de aquellos resultados que demandan mayor tiempo y, en función de ello, discutir las perspectivas del proceso de cambio implementado.

2. LA POLITICA EDUCATIVA Y LA FASE DE PRERREFORMA: 1990-1995

La política educativa y las acciones emprendidas desde el año 1990, tras el fin de la dictadura, estuvieron marcadas al menos por tres aspectos. El primero y más evidente es que desde el año 1982 el gobierno militar venía reduciendo en forma sistemática y en grado importante el presupuesto del sector educación, al extremo que los recursos que éste le asignó al primer año de ejercicio financiero del Gobierno Democrático (1990) representaron el 72% del monto total actualizado del presupuesto del año 1982 (González 2003: 610). El segundo aspecto, ligado al anterior, es que esta caída permanente de los recursos financieros implicó un deterioro sostenido de la educación, cuyos impactos demoraron en revertirse más allá de la inflexión presupuestaria que se produce a partir del año 1991, más aún cuando paralelamente en el año 1981 se produce la gran "reforma educativa neoliberal", cambiando el sistema de financiamiento de la educación pública en todos los niveles; transformando el régimen de contrato y dependencia de los profesores; afectando con ello fundamentalmente su estabilidad y carrera funcionaria (Núñez 2003b), y traspasando la gestión de los establecimientos escolares a los municipios. Finalmente, el tercer aspecto es que la reforma de 1981 generó un caos 'invisible en el corto plazo' en la gestión financiera (Jofré 1988) y en la pedagógica. El sistema asumió un modelo matricial, pero sin puntos de intersección, es decir, el Ministerio es responsable de asuntos para los cuales no dispone del instrumental legal plenamente requerido para gestionar su responsabilidad a nivel de los establecimientos educacionales, y estos últimos pueden operar con criterios diferentes a las orientaciones pedagógicas ministeriales, salvo en algunas

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