Transformaciones De El Salvador

TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA EN EL SALVADOR. LA APUESTA PARA EL DESPLIEGUE ECONÓMICO.

Al igual que el grueso de países Latinoamericanos, los últimos veinte años han sido un período de profundas transformaciones para El Salvador. Lo distintivo del caso salvadoreño está no sólo en obstáculos que el país ha tenido que enfrentar, sino también en la profundidad y velocidad de sus reformas. En efecto, aunado a la reconciliación civil y la democratización, la economía del país ha logrado grados de estabilidad macroeconómica y de liberalización económica y de apertura internacional que consistentemente han hecho que El Salvador se considere un fiel seguidor del “Consenso de Washington.” Sin embargo, a pesar de su amplitud y profundidad, las reformas no han tenido el impacto esperado en términos de crecimiento económico. El Salvador sigue creciendo a una tasa muy lenta, y como veremos más abajo, está perdiendo terreno. Parte del bajo crecimiento observado en El Salvador es atribuido a la mala suerte.

Durante los últimos años El Salvador ha sufrido shocks negativos que han afectado a casi todos sus sectores productivos. Terremotos y huracanes castigaron al país y sus daños no han sido enteramente recuperados. De 1998 a 2004, el precio del café pasó de $3.2/kg a $1.5/kg, lo cual equivale a una caída del 52% de las exportaciones de café.

Durante ese mismo período, el precio del azúcar disminuyó de $0.27 a $0.15, lo que equivale a una caída de 46% de las exportaciones de azúcar. Las exportaciones de camarón y langostino simplemente colapsaron por problemas ambientales fuera del control del país. El algodón estuvo a punto de desaparecer de la canasta de productos de El Salvador. Encima de todo esto, China parece arrebatar algunos de los sectores claves en la industria de la maquila. Todos estos son shocks importantes que harían tambalear a la economía de cualquier país. Sin embargo, creemos que aparte de la mala suerte, El Salvador tiene un problema serio de crecimiento que quizás puede ser revertido con buenas políticas.

En este trabajo presentamos nuestra visión acerca de los principales problemas que enfrenta la economía salvadoreña para crecer. Nuestro trabajo se enmarca en la serie de investigaciones que se han hecho a lo largo de los últimos años (vg. Edwards 2003, Hausmann y Rodrik 2005) sobre El Salvador, y al igual que dichos estudios, después de examinar distintas fuentes de información, los autores presentamos un dictamen y proponemos los lineamientos generales para una estrategia futura de política económica que no sólo haga el crecimiento más rápido, sino también sostenido.

En este trabajo enfrentamos la tarea de buscar y arrojar alguna luz sobre las causas del pobre desempeño de la economía salvadoreña, y proponer políticas para revertirlo. Insistimos en que esta es una tarea formidable, pues el desarrollo económico es un objetivo muy escurridizo. Si bien la ciencia económica ha dado pasos importantes en entender mejor el comportamiento de ciertos agentes y mercados, las fluctuaciones económicas y las amplias diferencias internacionales en los niveles de productividad siguen sin entenderse a profundidad. No existe por tanto un solo modelo al que podamos recurrir y resolver los problemas en El Salvador. A partir de esta confesión de ignorancia, nuestra estrategia fue examinar datos, aplicar distintas metodologías, entrevistar funcionarios, observadores y empresarios, e ir achicando el conjunto de posibles explicaciones. A partir de las conclusiones de esta etapa, pasamos a una discusión de políticas que podrían ser efectivas para acelerar el crecimiento.

Como explicaremos en detalle, nuestra visión general es que las limitantes al crecimiento en El Salvador son muchas y muy complejas. No creemos que exista un único “O-Ring” o talón de Aquiles en la economía salvadoreña y quizás para ningún otro país subdesarrollado. De hecho, históricamente, ha sido sumamente difícil para un país subdesarrollado el lograr generar todas las condiciones necesarias para acelerar –y sostener – su tasa de crecimiento y alcanzar el desarrollo.

Más aún, recurrentemente, se ponen de moda paradigmas centrados en unos pocos aspectos que han prometido eliminar la pobreza en el mundo, sólo para ser descartados tras años de fracaso y frustración.

Contrario a estudios anteriores, no creemos en “silver bullets”, i.e. la posibilidad o deseabilidad de identificar dos o tres “binding constraints” principales (billetes de cien dólares tirados en el suelo) y subsecuentemente proponer mejoras en dos o tres dimensiones claves que alcancen para “desencadenar a Prometeo.” Cuando las debilidades son muchas y están interrelacionadas, como creemos es el caso en El Salvador, las “binding constraints” pueden no ser identificables a partir de comportamientos anómalos de precios, sean estos explícitos o implícitos. Por ejemplo, debilidades conjuntas en la adopción de tecnología y en la formación de capital humano pueden pasar desapercibidas pues en equilibrio se observa un “skill-premium” nulo o bajo. Aún más importante, el relajar una de dichas “constraints” puede no ser productivo a menos que (muchas) otras también sean relajadas. Por ejemplo, eliminar barreras a la adopción de tecnología avanzada puede no tener ningún impacto positivo a menos que se eliminen las barreras –y hasta se estimule directamente—la formación del capital humano necesario para operar dichas tecnologías.

Tal y como lo insinúan los ejemplos anteriores, nuestra visión general es que El Salvador está muy lejos de estar efectivamente integrada a los mercados mundiales de conocimiento, ideas y tecnología. A pesar de estar muy integrada en los mercados internacionales de bienes y servicios, capital y hasta en algún grado en el mercado internacional de trabajadores, el conocimiento productivo que continuamente se produce y se renueva en el mundo, y que día a día se implementa en el diseño y producción de bienes y servicios, no fluye hacia El Salvador en los volúmenes necesarios para generar crecimiento. Estimamos que El Salvador, dadas las condiciones actuales, no constituye

un destino atractivo para los factores rivales (con costo de oportunidad) y no rivales (sin costo de oportunidad, pero quizás sí de uso) que conllevan el conocimiento productivo y la tecnología. Por lo tanto, en este trabajo abogamos por una estrategia de crecimiento diseñada alrededor de la atracción del conocimiento y la tecnología que ya se encuentren disponibles en países desarrollados y aquella que se vaya a generar a futuro. Antes que todo, resulta fundamental aclarar que ni la falta de atracción de conocimiento tecnológico es un O-ring, ni tampoco una política de promoción efectiva de conocimiento y tecnología es un “silver bullet.” De hecho, lograr hacer que un país sea un destino atractivo para la tecnología y conocimientos mundiales es una tarea sumamente difícil y compleja, que requiere infraestructura física adecuada, producción y renovación de capital humano propicios, un clima favorable de negocios, instituciones legales competentes y creíbles, etc. y la cual puede ser dada al traste por una multitud de factores. Nótese que hablamos de condiciones necesarias, no suficientes. Aunque El Salvador se embarque en un programa bien diseñado y bien ejecutado de promoción tecnológica y productiva, es siempre posible que alguna de sus debilidades frustre el despegue económico. Nuestra visión es que si el país no se embarca en una estrategia agresiva de promoción y actualización tecnológica, tendrá posibilidades muy limitadas de alcanzar un crecimiento económico fuerte y sostenido.

Un ejemplo que nos corrobora esta visión, y que por demás es muy importante para la economía salvadoreña, es el comportamiento del sector agrícola. Nuestra lectura de lo que ha pasado en El Salvador en los últimos años nos indica que por muchos años el sector agrícola no fue objeto de la atención debida, y en consecuencia entró en declive, especialmente después de los shocks negativos mencionados arriba. Sin embargo, la presente administración volvió a enfocarse en las necesidades productivas de ese sector. Esto es sumamente importante porque, como mostraremos en detalle más abajo, aun con el descuido que había venido sufriendo hasta hace poco, la agricultura es el sector que contribuye más al crecimiento de la productividad laboral agregada del país.

Un aspecto que resulta fundamental en nuestra propuesta es la formación de destrezas y de habilidades en la fuerza laboral. Este es un aspecto que encontramos sumamente débil en la economía salvadoreña, no sólo en cuanto al stock de trabajadores calificados, sino al flujo de nuevos trabajadores calificados en cada período. Más aún, creemos que la débil formación es generalizada a casi todos los niveles de trabajadores, tal y como lo confirmaran distintos empresarios en nuestras entrevistas durante nuestra visita a El Salvador. Creemos que la incapacidad del país en producir pronta y eficientemente distintos tipos de trabajadores contribuye en gran medida a que clusters y sectores de empresas no se expandan y desarrollen, y más aún, no nazcan en primer lugar, o no se instalen en El Salvador y en su lugar escojan a otros países para sus operaciones.

El Salvador no puede pretender insertarse efectivamente en el mercado mundial de conocimiento y tecnología a menos que produzca trabajadores capacitados en hacer uso productivo de ellos. Pensamos que para lograr lo último se requiere que El Salvador ponga en marcha programas mucho más amplios y agresivos que los existentes (por ejemplo, INSAFORP), que si bien parecen bien administrados, parecen quedarse

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