DERECHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE AMPARO EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO DEL RECURSO DE AMPARO

La Ley Orgánica de Amparo, también consagra lo que se conoce como el amparo cautelar, que no es sino el resultado de la interposición conjunta de amparo constitucional con las acciones tradicionales contencioso administrativo, en cuyo caso el amparo funge como una medida cautelar de suspensión de efectos. La naturaleza cautelar del amparo en el contencioso administrativo se encuentra en el aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo de Derecho y Garantía Constitucionales.

ALCANCE DEL RECURSO DE AMPARO

En el diseño de la Constitución vigente, el sistema venezolano de Justicia Constitucional está integrado por la acción de amparo y por los métodos de control de la constitucionalidad: el concentrado o directo, que se ejerce a través de la acción popular, y el difuso o incidental, a ser ejercido por los jueces a través de la aplicación preferente de la Constitución respecto a otras normas jurídicas en un caso concreto.

Así, el artículo 27 constitucional establece, dentro del título correspondiente a los derechos humanos y garantías, el derecho de toda persona a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. La norma determina, de una vez, a quién corresponde el derecho, le da naturaleza judicial a su protección, establece una acción ad hoc, impone un procedimiento especial y otorga al juez constitucional los más amplios poderes para el restablecimiento de la situación jurídica infringida o la que más se asemeje a ella. Pero nada dice respecto del objeto -actividad enjuiciable- de dicha acción ni lo hacía el artículo 49 de la Constitución derogada.

Es el artículo 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales el que precisa que la acción de amparo procede “contra cualquier hecho, acto u omisión provenientes de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal”, así como los originados por ciudadanos, personas jurídicas, grupos u organizaciones privadas. En consonancia con esa norma, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia declaró, en sentencia del 31.01.91 (caso: Anselmo Natale), que no puede existir ningún acto estatal que no sea susceptible de revisión a través del amparo constitucional. La doctrina especializada da cuenta de que esa universalidad de la protección era el criterio mayoritario antes de la sanción de la Ley de Amparo, el cual se impuso a la tesis contraria que fue manejada en alguno de los proyectos de ley de amparo que se elaboraron en su momento.

Así, el amparo como remedio judicial es una forma diferenciada de tutela jurisdiccional de los derechos y garantías constitucionales, cuyo propósito es garantizar a su titular, frente a la violación o amenaza de violación de uno de tales derechos y garantías, la continuidad de su goce y de su ejercicio, a través del otorgamiento de un remedio específico que, a objeto de restablecer la situación jurídica infringida, evite la materialización o permanencia del hecho lesivo y de sus efectos.

Por lo que respecta a la jurisdicción contencioso-administrativa, el amparo contra la actividad administrativa del Estado ha generado una muy interesante jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que ha terminado por potenciar significativamente dicha jurisdicción a través del análisis de su alcance para la protección de derechos y garantías constitucionales, el cual, de ser suficientemente amplio, haría inadmisible (¿o improcedente?) el amparo, como veremos a continuación.

Por ello, la específica acción de amparo constitucional a que se contrae el inciso segundo del artículo 27 de la Carta Magna, constituye un medio adicional a los ordinarios en la tarea de salvaguardar los derechos fundamentales. (...)

De este modo la Constitución garantiza a los administrados, funcionarios públicos o sujetos bajo relaciones especiales, un plus de garantías que no deja dudas respecto a la potestad que tienen esos tribunales para resguardar los derechos constitucionales que resulten lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración Pública; potestad que según la doctrina más actualizada, se ejerce al margen de que la denuncia encuadre en los recursos tradicionales establecidos en la ley o que haya construido la jurisprudencia, pues, la tendencia es a darle trámite a este tipo de demandas en tanto subyazca un conflicto de orden administrativo que exija el examen judicial respectivo 2. (...)

Resulta claro que la jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el respecto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia, incluyendo a la contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos 3, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración -a pesar de que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, regula procedimientos objetivos, cuya finalidad es declarar la nulidad del acto impugnado - sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho.”

Con fundamento en las precedentes consideraciones, y, concretamente, en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la Sala Constitucional concluyó en la improcedencia de la demanda contra la vía de hecho que había sido denunciada, en vista de que la pretensión debía ser ventilada, en forma eficaz -al menos en teoría, debe añadirse-, a través de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Ahora bien, la Sala ha rechazado consistentemente los amparos cuyo objeto sea el actuar de la Administración por inadmisibilidad y no por improcedencia. Podría pensarse, aunque ello no ha sido declarado ni expresa ni tácitamente, que el motivo de esta circunstancia es que el proceso contencioso administrativo, por muy idóneo, por eficaz para la tutela constitucional, que pueda considerarse -en teoría, al menos, se insiste- no puede ser calificado de “breve y sumario” puesto que se trata de un proceso de conocimiento completo, en cuanto que ha de versar sobre la totalidad de los elementos de la controversia y no sólo sobre su núcleo principal que es, precisamente, lo que distingue al procesos plenarios de los sumarios ya que, en estos últimos, el ejercicio por las partes de su derecho a la defensa se halla condicionado por los límites del objeto de la controversia - sólo su núcleo principal- circunstancia que da lugar a la abreviación del conocimiento de la causa y a la abreviación, por tanto, del procedimiento.

REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA

A.- El fumus boni iuris, como condición principal de procedencia.

Al igual que en el resto de las medidas cautelares en el contencioso administrativo, resulta normal encontrar entre las condiciones de procedencia del amparo cautelar a la apariencia de buen derecho, aquí configuradas por un suerte de fumus boni iuris constitucional. En este sentido la jurisprudencia que, en directa interpretación de la Ley Orgánica de Amparo, sostiene que la procedencia del amparo cautelar esta supeditada a la existencia de una presunción grave de violación o de la amenaza de violación constitucional alegada

Es ilustrativa la sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Política Administrativa de fecha 10 de julio de 1991 caso tarjeta Banvenez, en la cual se resume el contexto de la condición del fumus boni iuris de la siguiente manera: Por lo que atañe a la acción de amparo ejercida conjuntamente con otros medios procesales, el texto normativo en referencia contempla tres supuestos: a) la acción de amparo acumulada a la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos (articulo 3); b. La acción de amparo acumulada al recurso contencioso administrativo de anulación contra actos administrativos de efectos particulares o contra conductas omisivas de la Administración (articulo 5); y la acción de amparo acumulada con acciones ordinarias (articulo 6, 5º).

En el amparo conjunto, se trata de una medida cautelar que solo requiere como fundamento un medio de prueba que constituya presunción grave de la violación o de la amenaza de violación( articulo 22), así como la consideración, por parte del tribunal de que la suspensión de los efectos del acto recurrido resulta procedente como la garantía del derecho constitucional violado, mientras dure el juicio ( articulo 5); es decir, que la medida cautelar se revela como necesaria para evitar que el accionante, por el hecho de existir un acto administrativo, se vea impedido de alegar violación de derechos constitucionales. De ahí que la suspensión de sus efectos pretenda mantener sin ejecución del acto impugnado, si el juez considera que debe suspenderse dicho acto por la presunción grave de violación constitucional invocada en el amparo.

En efecto, como ya se ha dicho repetidamente, la naturaleza instrumental de una acción de amparo ejercida con base al artículo 5 de la Ley de Amparo, está dirigida a obtener la suspensión temporal del acto administrativo impugnado y el juez debe acordarla si los derechos constitucionales invocados como conculcados están fundamentados en un medio de prueba, que lleve al sentenciador a considerar que existe o no indicio o presunción grave de la violación

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