Derecho Contencioso Administrativo

EL SISTEMA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. Sumisión de la Administración al Derecho.

1.1. La Administración como Objeto del Derecho

La Administración puede tener diversas acepciones. Como ciencia, en cuanto es el conjunto de principios doctrinarios o teóricos aplicables a la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines. Como actividad, en cuanto significa la acción concreta del Estado para satisfacer las necesidades colectivas a que se ha hecho cargo. Finalmente, como persona, para expresar el conjunto de órganos que realizan la actividad administrativa (Jirón Vargas).

Es desde este último punto de vista que entendemos que la Constitución ha definido a la Administración, esto es, el centro o complejo de órganos que formando parte del Estado, están dotados de imperio y tengan por finalidad, en última instancia, la aplicación concreta y específica de la ley, por intermedio de la acción administrativa.

Abordaremos ahora uno de los temas polémicos dentro del Derecho administrativo: la relación entre la Administración y el Derecho. Tema en el que, como apreciamos, no sólo habrá que tener en cuenta su dimensión actual, sino que será necesario una mirada al pasado. Todo ello sin olvidar que las premisas ideológicas de las que parte, influyen también en el tema propuesto.

El estudio de la Administración, tradicionalmente, se realiza desde la perspectiva de sus relaciones jurídicas, esto es, del Derecho administrativo. Si por consiguiente hay una rama jurídica dedicada exclusivamente a su estudio desde la perspectiva jurídica, ello quiere decir, que la Administración es objeto del Derecho.

1.2. Teorías Doctrinarias:

Si la Administración es objeto del Derecho y sometida al mismo, cabe preguntarse si existió siempre esa sumisión o, por el contrario, son dos conceptos independientes, que no comportan de por sí dicho sometimiento. Varias son las explicaciones sentadas por la doctrina; expondremos las más importantes.

a. El Estado está siempre sobre el Derecho

Para el autor inglés Austin (1870), el Derecho es el mandato del poder soberano, individuo o cuerpo de personas. Pero el poder soberano no está obligado por el Derecho que él mismo establece. De estarlo, no sería soberano. La esencia de la soberanía consiste en no estar sometido a limitaciones jurídicas, ni siquiera formales. No existe sanción jurídica ni política que lo obliguen a observarlas. Más aún, puede derogar a su voluntad las normas que él promulga. Es innegable en este autor la influencia de Hobbes y de Bentham, aunque este último acepta la posibilidad de que el Estado pueda estar limitado por alguna convención expresa (Prat).

b. El Estado es Derecho

Para los sostenedores de esta tesis (Vinogradoff, Bentley), ambos conceptos son dos aspectos de la misma cuestión, no existe dualismo entre Estado y Derecho, pues el Derecho es la regulación de la sociedad considerada como el conjunto de sus normas; mientras que por su parte, el Estado es la organización de la sociedad considerada como el instrumento personal responsable de dicha organización. Este concepto fue llevado sus extremos por Kelsen (1925) y la Escuela de Viena, en virtud de la identificación racional de ambos conceptos, para quienes Estado es Derecho, todo lo estatal es necesariamente jurídico y todo acto del Estado forzosamente es acto jurídico (Prat).

También el autor Ballhe se ha ocupado de defender la tesis de que la juricidad va implícita en la naturaleza del Estado en cualquier etapa de su evolución y, por tanto, en la naturaleza de la Administración, llegando a la conclusión de que entre la Administración y el Derecho hay una vinculación ontológica, porque descansa en la naturaleza de las cosas, pues no se concibe el Estado en su esencia o en su existencia, sin el Derecho.

c. Teoría tradicional

Parte de la absoluta independencia entre los conceptos de Estado y Derecho, ya que siendo el Estado el que produce y sostiene el Derecho, la sumisión de aquél a éste es según que la voluntad del Estado la acepte o rechace, es sólo una posibilidad histórica, que puede o no producirse, y cuando se ha realizado, ha sido como consecuencia de una concepción política determinada que constituye el denominado Estado de Derecho. Con todo esto, siendo el Derecho fundamentalmente norma de conducta y siendo el Estado creador de tales normas, la sumisión del Estado al Derecho únicamente ha podido verificarse, como afirma la doctrina alemana (Jellinek, Ihering), por un proceso de autolimitación que aparecerá debidamente fundamentado, en primer lugar, por el interés del Estado de subordinarse a su Ordenamiento Jurídico para lograr lo mismo de los administrados y,

en segundo lugar, la razón de ser del Estado, que es la creación del Derecho. Si el Estado no lo respeta, ya que la regla que crea es jurídica porque es obligatoria, está negando su propio fundamento (Prat).

De lo anterior se deriva que lo estatal no es necesariamente jurídico, y aquí tiene su origen la distinción superada entre reglamentos jurídicos-reglamentos administrativos, que entrañan la posibilidad de que estos últimos, referentes específicamente a normas de organización, no constituían Derecho, la Administración (Laband).

d. Doctrina institucionalista

Santi Romano trata de justificar la juricidad de la Administración en todo momento, basándose en su teoría de la institución. Para este autor, el Derecho no es sólo un conjunto de normas sino también y, fundamentalmente, una pluralidad de organizaciones que producen, aplican y garantizan tales normas, aunque sin identificarse con ellas, y la Administración como toda organización social en institución y, por tanto, Derecho, por la mera razón de su existencia objetiva y concreta.

La relación entre Estado y Derecho es de esencia y no mera circunstancia histórica y como el Derecho resulta condición necesaria para la Administración, se deduce que existe un principio de juricidad de la Administración aplicable a cualquier Administración históricamente considerada (Ballbe).

Una de las consecuencias de esta teoría es que explica el carácter jurídico de las relaciones entre Estado y sus órganos. Pero estas normas de organización tendrían poco en común con lo que se entiende por Derecho administrativo, cuya característica fundamental es la sumisión de la Administración a normas previas y superiores, que limitan sus posibilidades de actuación y garantizan los derechos de los administrados frente a la misma.

Conclusiones

Si no es aceptable la doctrina institucionalista de Romano, hemos de adoptar la doctrina tradicional, considerando como norma jurídica la regla de conducta que regula relaciones inter-subjetivas. En conclusión, entre Estado y Derecho hay una absoluta independencia, por lo cual si bien el Estado crea al Derecho, y le sirve de soporte, su sumisión es un accidente histórico que puede o no darse en la realidad. Desde luego, la posibilidad de que existan poderes públicos no sometidos al Derecho es comprobable históricamente, posibilidad que podría darse en el mundo actual.

En cuanto al carácter jurídico de las normas de organización, por un lado, son normas jurídicas que determinan el comportamiento a que recíprocamente están compelidos los distintos titulares de los organismos administrativos; del otro, por cuanto tales normas trascienden hoy la esfera interna administrativa y pueden venir a determinarlas relaciones jurídicas entre la Administración y los administrados.

1.3. La Sumisión de la Administración al Derecho y el Estado de Derecho

La noción Estado de Derecho designa al Estado sometido al Derecho. Pero cabe preguntarse: ¿A qué Derecho? La pregunta es perfectamente lógica, pues la relación entre Administración y Derecho, puede presentarse en forma esencialmente diferente.

a. La Administración no sometida al Derecho

A pesar de lo sorprendente que pudiera parecer, un Estado puede vivir épocas en que las autoridades públicas no estén obligadas a respetar normas jurídicas. Estaremos en presencia de un Estado arbitrario. Pero, como lo hace notar Rivero, una situación de total arbitrariedad es difícil de concebir en un Estado medianamente organizado, ya que casi es imposible que pueda actuar sin que exista un mínimo de normas para su organización y actividad. Por el contrario, la simple existencia de algunas normas no convierte a una organización estatal en Estado respetuoso del Derecho.

Por otra parte, es necesario que las normas existentes tengan el carácter de normas jurídicas, es decir, que su cumplimiento sea obligatorio, no sólo para la autoridad sino para los administrados. La ausencia de normas obligatorias para los gobernantes, se ha presentado en la historia en aquellas épocas y Estados, en que los monarcas monopolizaron el poder (Luís XIV, por ejemplo).

b. La Administración sometida al Derecho

Uno de los postulados fundamentales de la Revolución francesa fue el llamado principio de legalidad, consistente en que si el Derecho condiciona y determina al Estado en su conjunto, debe igualmente condicionar a la Administración, que es una de las formas de presentarse el Estado y, por consiguiente, también está obligada como los administrados a respetar las normas que rigen la organización y actividad de la comunidad, es decir, a respetar el Ordenamiento Jurídico.

Sin embargo, esta sumisión de la Administración al Derecho, puede dar lugar a dos posibilidades: que el Derecho sea fundamentalmente

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