El Sistema Político Colombiano

El sistema político colombiano se transformó desde la Constitución de 1991. En la actualidad es más participativo, más representativo y más descentralizado. Pero la transformación del sistema político produjo también una fragmentación de los poderes de decisión, lo que, combinado con la fragmentación del poder económico, multiplicó el número de participantes en las decisiones de política económica y redujo las posibilidades de coordinación de las políticas. Estas consecuencias imprevistas de la Constitución de 1991 ayudan a entender por qué el desempeño económico colombiano es menos satisfactorio, y menos destacado en el concierto latinoamericano, que antes de 1991.

Las expectativas de progreso económico y social que crearon las reformas políticas y económicas de comienzos de los noventa no consiguieron materializarse. Algunos consideran que la razón es el "modelo neoliberal" que se adoptó, mientras que otros creen que lo que ha faltado es completar el proceso de reformas económicas iniciado a comienzos de los noventa. También puede argüirse que la agudización del conflicto con las guerrillas y los paramilitares ha sido muy dañina porque ha absorbido parte importante de los escasos recursos públicos, ha desalentado la inversión privada y ha reducido la productividad del campo y de muchas otras actividades.

Sin desconocer la validez de estas explicaciones, un conjunto de estudios de Fedesarrollo recién publicado1 argumenta que para entender por qué se han adoptado ciertas políticas económicas y no otras, y por qué algunas de las reformas han sido ineficaces, incompletas o incoherentes, es preciso entender el papel que ha jugado la fragmentación del sistema político en el proceso de decisiones de política económica.

En efecto, después de la Constitución aumentó el número de partidos políticos y se relajaron los mecanismos de disciplina partidista de los políticos. La fragmentación aumentó también por el proceso de descentralización y la aparición de nuevos actores políticos y arenas de negociación. La Corte Constitucional se convirtió en otra instancia de decisión relevante, en muchos casos modificando en forma importante las decisiones del resto de los poderes del Estado.

Aparte de la mayor fragmentación política y del mayor número de participantes, el Ejecutivo ha perdido capacidad para impulsar su agenda en el Congreso debido a disminución de sus facultades legislativas y a la pérdida de herramientas y mecanismos para compensar a las partes involucradas en las negociaciones. Como resultado, ha aumentado el costo y la dificultad de aprobar reformas, y las que logran aprobarse son ahora menos coherentes y más difíciles de implementar en forma eficiente.

La fragmentación del poder económico ha generado un nivel adicional de complejidad a esta realidad. Una multiplicidad de individuos, empresas y agremiaciones con acceso a distintas ventanillas del poder político ha redundado en un aumento de políticas particularistas que no favorecen necesariamente la productividad y el crecimiento económico.

Por consiguiente, la búsqueda de mayor inclusión y participación no ha estado exenta de costos. Por un lado, ha conducido a un mayor nivel de gasto público y ha vuelto más difícil efectuar reformas fiscales importantes, particularmente aquellas de tipo estructural en materia de tributación y presupuesto. Por otro, ha incrementado los obstáculos para adoptar un conjunto coherente de reformas en diversas áreas sociales, económicas e institucionales, al tiempo que ha facilitado la adopción de políticas que benefician a sectores o intereses específicos.

Colombia es el país más corrupto del continente, según un estudio realizado por la organización Barómetro de las Américas, que mide la percepción de los ciudadanos.

El informe de la firma, que hace un exhaustivo seguimiento a la democracia en Latinoamérica, afirma que la percepción de corrupción en Colombia va de la mano con la disminución de los niveles de confianza en las instituciones del país, tales como la Policía y las instituciones del sistema judicial.

El informe revela que durante los últimos 4 años el nivel de percepción de corrupción en Colombia ha crecido. El estudio también presenta el nivel de simpatía partidista de la región.

República Dominicana y Estados Unidos ocupan los primeros lugares de confianza en los partidos, mientras en Colombia 4 de cada 5 encuestados dicen no tener alguna simpatía con los partidos.

Cáncer de la democracia

"No puede haber democracia sin lucha contra la corrupción, porque la corrupción no es solamente un delito, es un sistema de poder alternativo al sistema democrático de poder. Lo mismo pasa con los mafiosos, los mafiosos no son solamente criminales, la mafia es un sistema de poder económico, un sistema de poder político, un sistema de poder religioso, un sistema de poder financiero(...) La nueva corrupción del tercer milenio se llama conflicto de intereses. El conflicto de intereses destruye la democracia, el libre mercado, destruye el normal funcionamiento del sistema".

Esta frase, pronunciada por Leoluca Orlando, diputado italiano y ex alcalde de Palermo durante una visita a Bogotá el mes noviembre de 2009[1], sintetiza de manera contundente los alcances e implicaciones de la corrupción en el mundo.

En particular, es importante llamar la atención sobre la relación que establece entre corrupción y democracia. Las prácticas corruptas impiden materializar los principios y los objetivos del Estado Social de Derecho, en la medida en que concentran en manos de unos pocos los recursos y bienes que deberían destinarse a intereses colectivos; distorsionan la toma de decisiones a favor de intereses particulares; aumentan los costos de administración de bienes y servicios públicos y privados; debilitan el respeto por la autoridad, erosionan la confianza ciudadana en las instituciones, y contribuyen a debilitar la legitimidad del Estado.

También es relevante señalar la vinculación que según Orlando existe entre la corrupción y los actores y acciones de naturaleza mafiosa. Esto es especialmente cierto para el caso colombiano, donde esta relación se ha puesto en evidencia de manera contundente en los últimos años, cuando sectores vinculados con actividades ilegales -narcotráfico y paramilitarismo- resultaron comprometidos en la captura y la reconfiguración cooptada del Estado, fenómenos evidentemente imbricados con prácticas corruptas. No en vano varios analistas colombianos, han hablado de la existencia de un círculo perverso entre corrupción, violencia y narcotráfico.

Una corrupción más grave

Por ejemplo, Luis Jorge Garay se refiere a este fenómeno en los siguientes términos: "Aquello que, hasta hace algunos años, se conocía como corrupción -el soborno, la adjudicación indebida de contratos, el clientelismo y el desvío de recursos públicos- ha cambiado al punto de que actualmente sólo puede analizarse y entenderse en un contexto más amplio que el tradicional, ante el papel determinante que han ejercido procesos y actores de corte mafioso"[2].

Esto hace que la acepción tradicional de la corrupción, que ha sido definida por Transparencia Internacional como "el abuso de posiciones de poder o de confianza, para el beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir bienes o dinero en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones", se quede corta para entender la complejidad del fenómeno en sociedades como la nuestra. Y que sea necesario abordarla como una "práctica funcional en la organización económica, política y social existente que se manifiesta bajo una lógica de interacción de agentes para la satisfacción de intereses de grupos poderosos legales e ilegales al margen del mercado y en veces de la institucionalidad, en detrimento de intereses y propósitos de la colectividad"[3].

Debilidad de Colombia

Además de lo anterior, hay algunas condiciones estructurales del Estado colombiano, del sistema y del ejercicio político que se constituyen en caldo de cultivo para la corrupción. Entre ellas,

• La concentración creciente del poder en el Ejecutivo y las debilidades del sistema de pesos y contrapesos;

• El clientelismo;

• La impunidad;

• La falta de transparencia en la financiación de la política;

• La "cultura del atajo" y el "todo vale";

• Una débil cultura de rendición de cuentas;

• El incumplimiento por parte de muchas entidades públicas del derecho de acceso a la información;

• Fallas en el diseño de la institucionalidad estatal, e

• Incumplimiento de la normatividad vigente.

Además, la corrupción está inmersa en toda la sociedad, involucrando al sector público, al sector privado y a la ciudadanía. Dicho en otras palabras, el fenómeno parece estar relacionado con causas de orden ético, social, político y administrativo.

Mal en el ranking mundial

Las diferentes mediciones realizadas sobre la corrupción en Colombia muestran un panorama bastante desalentador. Según el Índice de Percepción de Corrupción 2010 de Transparencia Internacional, Colombia obtuvo un puntaje de 3,5 (siendo "0" la calificación más baja, es decir alta percepción de corrupción, y 10 la más alta, o sea la percepción de corrupción más baja). Esto sitúa al país en el puesto 78 entre 178 países evaluados. De otra parte, en el contexto americano,

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