Centralismo
mirkodx18 de Agosto de 2013
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EL CENTRALISMO PERUANO EN SU
PERSPECTIVA HISTORICA
CARLOS CONTRERAS
Documento de Trabajo N° 127
IEP Instituto de Estudios Peruanos
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Serie: Historia 24
Este proyecto forma parte del Programa Institucional de Sociología y Política 2000-2001, auspiciado por la Fundación Ford. Donación 980-0347-1.
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ISSN: 1022-0356 (Documento de Trabajo IEP)
ISSN: 1022-0402 (Serie Historia)
Impreso en el Perú
noviembre, 2002
500 ejemplares
Depósito Legal: 1501402002-5655
Prohibida la reproducción total o parcial de las características gráficas de este documento por cualquier medio sin permiso de los editores.
CONTRERAS CARRANZA, CARLOS
El centralismo peruano en su perspectiva histórica.- Lima: IEP, 2002.- (Documento de Trabajo, 127. Serie Historia, 24)
DESCENTRALIZACIÓN/CENTRALISMO/HISTORIA/REPÚBLICA/PERÚ
WD/01.04.03/H/24
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CONTENIDO
ORIGENES DEL CENTRALISMO PERUANO 7
RECENTRALIZACIÓN BAJO LOS BORBONES 10
CUANDO LIMA ERA POBRE Y LAS PROVINCIAS RICAS 12
EL CENTRALISMO DEL GUANO 15
LA ERA DE LA DESCENTRALIZACIÓN 17
EL CENTRALISMO EN EL SIGLO VEINTE 24
LA TRANSICIÓN DEL CENTRALISMO A LA DESCENTRALIZACIÓN 29
BIBLIOGRAFÍA CITADA 31
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EL CENTRALISMO PERUANO EN SU
PERSPECTIVA HISTORICA
Los actuales debates, tanto en la escena estatal como en el terreno de la opinión pública, acerca de la naturaleza del centralismo peruano y la mejor manera de ponerle fin y empezar a andar por la senda descentralizadora, invitan a un examen de los distintos intentos descentralizadores aplicados en la historia peruana. Este examen es
tanto más necesario cuando uno comprueba la cantidad de proyectos e intentos descen-tralizadores que pueden encontrar en ella, sobre todo en sus últimos dos siglos. No es algo con lo que uno esperaría topar en un país tan marcadamente centralista como el Perú. La primera reacción sería seguramente pensar que en un país así, jamás ha habido preocupación por la descentralización, o que no ha se tomado consciencia de los defectos de su excesivo centralismo. El problema del centralismo peruano no ha sido, sin embargo, de falta de percepción y de interés en resolverlo. Tal vez sí, en cambio, de un mal diagnóstico; es decir, de una equivocada idea acerca de sus raíces y su naturaleza. Lo que finalmente también arrastra a confusas expectativas entre la población acerca de lo que cabría esperar de un régimen descentralizado.
La tendencia en el Perú ha sido ver el centralismo, no como una manera de ser, o de constituirse, de un estado-nación, hasta cierto punto válida o legítima, sino como un mal a extirpar, cual si fuera un tumor dentro de un organismo anteriormente sano.1 Esta segunda perspectiva ha gozado, en efecto, de gran predicamento. De acuerdo a ella, el centralismo fue un mal que aquejó al Perú recién en el siglo veinte, sobre todo desde las décadas de los años veinte, treinta o cuarenta.2 Para ello los autores se amparan en datos demográficos, que
1. Esta fue, por ejemplo, la perspectiva del recordado Pedro Planas, quien refirió que la descentraliza-ción: «… no debe verse como una reacción al caudillismo autoritario, sino como una forma natural de organización de la sociedad». Pedro Planas, La descentralización en el Perú republicano (1821-1998). Lima: Municipalidad Metropolitana de Lima, 1998; p. 550, énfasis mío.
2. Por ejemplo, Bruno Revesz señaló en un artículo más bien reciente: «Con todo, y más allá de la impregnación y del efecto de esta cultura institucional, el tipo de centralismo político, administrativo y económico que prevalece aún en nuestros días es un producto de este siglo, en particular del pa-pel protagónico que tuvo el Estado en la promoción del proceso tardío de industrialización y de su acción redistributiva mediante un arsenal diverso de políticas sociales». En «Avances y retrocesos de la descentralización territorial y política en Colombia, Bolivia y Perú». En B. Revesz (ed.),
Descentralización y gobernabilidad en tiempos de globalización. Lima: CIPCA-IEP, 1998; pp. 49-50; énfasis mío.
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6 señalan, por ejemplo, que hasta más o menos 1920, la ciudad capital, Lima, supuesta cabeza del mal, nunca tuvo más del 5% de toda la población peruana (hoy, en cambio, tiene un 28%) y que hasta 1940, la región de la sierra concentraba dos tercios del total demográfico (hoy contiene solamente un tercio). Asimismo, se apoyan en datos económicos y financieros, que coincidirían en señalar que la concentración en Lima de la capacidad industrial y de los recursos financieros y fiscales se habría dado realmente en los últimos dos tercios del siglo veinte.3
Mi perspectiva en este artículo será más bien la primera; es decir, considerar que el Perú es un país que desde su constitución, en el siglo XVI, ha sido un país centralista y que, al revés de lo que proclama la segunda perspectiva, fue en el período republicano cuando surgieron propuestas serias, aunque casi siempre fallidas, de descentralización.
Consideraremos el centralismo como un régimen político y económico en el cual se produce una jerarquización del territorio y de sus autoridades, y donde es dicha jerarquización la que da forma y articula al país. En estos países hay entonces un lugar «central», a partir del cual se irradia la nación (o al menos así se lo considera): la cultura y los valores que la encarnan, incluyendo el idioma y la religión, y espacios «periféricos», más bien pasivos, donde si bien existe una cultura propia y eventualmente distinta a la irradiada desde el lugar central, ella se ve subordinada a esta última, ya sea por decisión propia o impuesta. Normalmente, el espacio central está más densamente poblado y/o goza de ventajas comparativas para relacionarse con el resto del mundo o con otros centros, de los que puede obtener recursos económicos o políticos que refuerzan su liderazgo.
El régimen descentralista, en cambio, presupone la igualdad entre las distintas partes del espacio territorial de la nación; dicha igualdad se ampara en la autonomía económica y hasta cierto punto política de las regiones (lo que en concreto significa: autosuficiencia fiscal y capacidad de autogobierno), o al menos de algunas de ellas, antes de su convergencia en un solo «país». No suele haber diferencias demográficas marcadas y distintos puntos del territorio pueden gozar de las mismas ventajas de comunicación con el resto del mundo. Aunque también existe en este caso un «centro» político, éste se constituye como resultado de una decisión de las distintas regiones; y no éstas, como resultado de una decisión del «centro», como ocurriría en el modelo centralista.
De tal definición, pude colegirse que hay circunstancias geográficas que propician el centralismo, o el descentralismo, argumento que ya propusiera Jorge Basadre en Perú, problema y posibilidad (1931), cuando señalaba que ha mayor extensión territorial y dificultad de comunicar el territorio, el centralismo político se haría tanto más necesario. Un país con una sola costa y un solo puerto constituyen una invitación al centralismo; sobre todo si la eco-nomía depende mucho del comercio exterior y si el gobierno se instala en el puerto (caso de Argentina, por ejemplo, o durante mucho tiempo también de Brasil). Al revés: varias costas y varios puertos, invitan a un esquema más bien descentralizado; cual podrían ser los casos de Estados Unidos, Inglaterra, México o Colombia. Pero la historia, por supuesto, puede compen-sar estos marcos geográficos. Revisemos el caso peruano.
3. Pueden
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