Como se da el gran Régimen jurídico de la actuación administrativa

Régimen Jurídico de la Actuación Administrativa

1. Tema 1. Tipos de actuación de la Administración.

1. Gráfico general.

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Actuación jurídica formalizada: decisión tomada por escrito a través de un procedimiento jurídico formal que es típico, es decir, que está regulado conforme a tipos de decisiones en el ordenamiento jurídico administrativo. La referencia a un procedimiento jurídico formal es lo que justifica la expresión actuación jurídico- formalizada. Dentro de esta actuación, encontramos varias categorías:

1. Contrato: creación de una ley entre las partes mediante un acuerdo documental bilateral. La Administración también contrata. Desde el Antiguo Régimen ha tenido regulaciones específicas. La Administración tiene que servir al interés general (por ejemplo la compra de todos los ordenadores de la UAM).

La Administración no es libre sino que está sujeta al principio de eficiencia económica del artículo 31 de la CE. Tiene que comprar lo mejor para el interés general y así hay que encontrar el equilibrio entre eficiencia y calidad. Esto también se conecta con el principio de correcto uso de los fondos públicos.

La Administración gasta mucho dinero en un Estado social en contratación, lo que significa que interviene en el mercado y afecta a la competencia. La Administración no puede favorecer a una empresa que le interese sino que tiene que entrar en el mercado respetando las leyes de mercado sin afectar a la competencia (el mercado de la contratación publica debe favorecer al mejor).

La Administración contrata a veces porque necesita bienes materiales, obras, suministros, etc. Por ejemplo: contrato de obras, de suministros, concesión de servicio público, etc.

1. Norma administrativa (o disposición): creación de derecho objetivo.

1. Acto administrativo: aplicación unilateral de la norma al caso concreto.

Actuación material: actuación de la Administración directa, sin intermediación alguna para referirse a su desformalización. Es una categoría que se crea como contraposición a lo formal. La actuación material se capta visualmente como contraposición a la actuación jurídica formalizada. Es la actuación de la Administración no jurídicamente formalizada, actuando directamente. Por ejemplo cuidando enfermos en un hospital, ancianos en una residencia, enseñando a estudiantes en una universidad, operando en la sanidad, etc.

Un tercer tipo de actuación administrativa caracterizada por su carácter negativo es la

inactividad de la administración. No actúa cuando debería actuar.

Al legislador no le interesa regular esto administrativamente. Lo que persigue el Derecho Administrativo al regular los tipos de actuación de la administración es el control judicial, cómo frente a cada uno de los tipos de actuación administrativa, el ciudadano afectado puede defenderse ante el juez.

La inactividad es una forma de destacar que a veces la Administración tendría que actuar jurídico formalizadamente y no lo hace o a veces tendría que actuar materialmente y no lo hace.

El sentido con el que se presenta la inactividad no es la omisión (que está bien cuando la Administración no tiene nada que hacer) sino como omisión de actuación debida.

La omisión de actuación debida puede ser actuación jurídico formal debida (tiene que dictar una decisión y no lo hace, eso se le llama silencio administrativo en la mayor parte de las ocasiones) y puede ser falta de actuación material debida (la Administración tiene que reparar un bache en la carretera y la Administración no lo repara). Esto último se controla judicialmente en un procedimiento de responsabilidad si alguien se cae a consecuencia del bache y resulta herido.

1. Un punto de partida del Derecho público continental: Distinción entre norma (creación del derecho) y acto (aplicación del derecho existente).

Ejemplo: La CE permite que el Estatuto de Autonomía otorgue competencias a las CCAA y en ejercicio de esa competencia autonómica, la CCAA regula el urbanismo de esa CCAA. Conforme a las previsiones de esa ley urbanística (ley fundamentalmente procedimental) se aprueba un PGOU y conforme a él, una empresa solicita licencia de urbanismo para poder construir en la finca lo que el plan permite que se construya. Se ve la idea de cascada.

En el periodo de entreguerras se hizo muy famosa la doctrina de la construcción escalonada del ordenamiento jurídico defendida en primer lugar por Merkel y posteriormente por Kelsen. Sostuvieron una doctrina pura en la que entre todos los escalones de la escala no hay diferencia cualitativa entre aplicación y creación de derecho, según ellos decían. En todos los escalones hay creación y en todos los escalones hay aplicación en una relación de progresiva concreción.

Las diferencias no son cualitativas sino graduales.

Para nosotros, hay diferencia cuantitativa entre las tres primeras (creación del derecho) y diferencia cualitativa entre las tres primeras y la última que es aplicación del derecho. La primera tesis es inmanejable. Por tanto, la tesis dominante es que los tres primeros escalones son normas y crean derecho mientras que el último es un acto y por tanto, aplica el derecho.

En dirección descendente predomina la vinculación aplicativa, mientras que en dirección ascendente hay libertad creativa pero en la tesis pura de Merkel y Kelsen no hay ninguna línea que separe diferencias cualitativas, todo son diferencias de grado.

La idea preeminente de la que parte todos los ordenamientos jurídicos continentales es la tesis dominante en la que se traza línea distintiva cuantitativa una de grado porque las tres primeras crean derecho pero en una relación de grado (se crea derecho objetivo mediante normas) y como algo cualitativamente distinto se entiende la licencia de obras ya que es la ejecución o aplicación del derecho objetivo a través de actos.

1. La distinción entre la creación (norma) y la aplicación (acto) del Derecho.

Sobre esta distinción, el ordenamiento jurídico utiliza muchos veces disposición (norma) y resolución (acto) se articulan sustanciales diferencias procesales.

Esta es la distinción ideal para vincularle consecuencias jurídicas muy relevantes desde el punto de vista procesal (véase recursos).

Un acto que no se impugna deviene firme e inatacable (ART 28 LJCA). Con las normas no pasa eso, siempre se pueden impugnar directa o indirectamente a través del recurso indirecto independientemente del tiempo. Impugnando el acto administrativo dentro del plazo siempre se puede cuestionar la legalidad de la norma.

Siempre hay vías procesales de expulsar normas, aunque sean muy antiguas, que deban considerarse inválidas. El acto con el paso del tiempo aunque sea ilegal deviene firme e inatacable.

Norma, disposición general o disposición administrativa de carácter general son sinónimas y todos ellos hacen referencia a la creación de derecho objetivo.

La forma adoptada puede no decir nada sobre el contenido, la pura forma puede no ser significativa ya que por RD se pueden aprobar reglamentos (que son normas) o un acto administrativo. Así, un RD puede ser un acto o una norma. Pasa lo mismo con la Orden Ministerial que puede otorgar una concesión de dominio público para construir un puerto deportivo. El contenido de esa Orden es un acto administrativo pero la Orden que desarrolla la Ley de Costas por ejemplo es un reglamento y por ende, una norma. Con la Resolución puede pasar en esencia lo mismo pero entendida como forma de expresión que adoptan las decisiones de determinados órganos de la administración, en especial los secretarios de estado, subsecretarios o de los directores generales. Lo normal es que la Resolución contenga una resolución (acto administrativo) pero también puede contener una norma (por ejemplo si contiene una instrucción o una orden de servicio del art 21 LRJPAC).

Entre la norma y el acto hay diferencias de régimen jurídico esenciales. Por ejemplo en el procedimiento de elaboración que no esta regulado en la misma ley. El de un acto está en la LRJPAC, el de los reglamentos (normas) en el artículo 24 Ley de Gobierno, el de las ordenanzas en el art. 49 LBRL.

El régimen jurídico de invalidez también es distinto. La norma o es válida o es nula de pleno derecho (art. 62.2 LRJPAC). Si un acto administrativo es contrario al ordenamiento jurídico puede ser anulable o puede ser nulo de pleno derecho si afecta a DDFF, etc. Supuestos tasados arts. 62.1 y 63 LRJPAC.

Otra diferencia entre la norma y el acto administrativo es cómo se dispone lo contario de un reglamento o de un acto (acto de contrario imperio). Una norma por ejemplo dice A y al día siguiente otra norma dice B derogando lo anterior. Las normas son permanentemente modificables.

Sin embargo, hay determinados tipos de actos que están muy protegidos por el ordenamiento en virtud del principio de confianza del ordenamiento derivado del principio de seguridad. Si por acto administrativo por ejemplo se me da licencia para construir tres pisos, la Administración no puede al día siguiente denegar la licencia. Los actos administrativos declarativos de derecho están protegidos respecto de la revocación. Así, para dictar un acto de contrario imperio de un acto administrativo declarativo de derechos en principio hay que indemnizar. Si me deniegan la licencia al día siguiente de dármela me tiene que pagar algo en concepto de indemnización. Por tanto se sostiene un principio general de irrevocabilidad de los actos administrativos

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