LA CONSTITUCION DE 1980: ANTECEDENTES Y GENESIS

TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, Tomo III - Alejandro Silva Bascuñán

TOMO III

LA CONSTITUCION DE 1980: ANTECEDENTES Y GENESIS

(*) ALEJANDRO SILVA BASCUÑAN, profesor titular de derecho político y constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Escrito en colaboración con MARIA PIA SILVA GALLINATO, abogada, profesora auxiliar de derecho político y constitucional de la Pontificia Universidad Católica de Chile

INDICE DE ABREVIATURAS

RDJ: Revista de Derecho y Jurisprudencia

GJ: Revista Gaceta Jurídica

RDUC: Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica

RDUCV: Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso

RDUCON: Revista de Derecho de la Universidad de Concepción

RUV: Revista de la Universidad de Valparaíso

RDPUCH: Revista de Derecho Público de la Universidad de Chile

UDP: Universidad Diego Portales

ANTECEDENTES

1. SINTESIS DE LA EVOLUCION INSTITUCIONAL ANTERIOR A 1925

1. Configuración del país. Chile era, desde su descubrimiento por los conquistadores españoles (1536-1541) hasta la lucha emancipadora (1810-1818), porción del dominio del Rey de España.

Esta región geográfica se comprendía en el sector reconocido a Su Majestad Católica, según la distribución que, por medio de las bulas Intercoetera, de 3 y 4 de mayo de 1493, hizo el Papa Alejandro VI entre las coronas de Portugal y de España.

Rodeado como estaba de otras secciones también pertenecientes al dominio español, los límites de Chile, como los deslindes de las demás que lo integraban, no revestían gran importancia y sufrieron diversas variaciones. Sin duda el trozo típico y básico de la extensión geográfica de Chile fue entonces, por lo permanente y continuo, el territorio estrechado por el Océano Pacífico y la Cordillera de los Andes, entre el desierto de Atacama y el extremo Sur conocido. Hubo períodos en que el país transcordillerano de Cuyo, más tarde provincias de Mendoza, San Juan y San Luis, integró el Reino de Chile, tal como sus títulos se extendieron siempre hasta la Patagonia y el Estrecho de Magallanes. Las vicisitudes históricas posteriores a la Independencia precisaron su soberanía sobre Arica, Tarapacá y Antofagasta, pero la excluyeron sobre la Patagonia.

2. Estructura institucional en el período hispánico. La categoría de dominio propio de la Corona, reconocida a las regiones conquistadas que formaron la América Hispana, se reflejaba en la forma cómo eran gobernadas desde la metrópoli.

Durante el imperio de los Reyes de la Casa de Austria, la monarquía española se ciñó al pensamiento de San Isidoro, que explican y desarrollan los pensadores políticos de la Contrarreforma. "Como el poder que detenta el príncipe arranca en último término de Dios, ha de ejercerlo conforme a las leyes divinas y naturales por El dispuestas. Y como, además, su título emana de manera inmediata de la comunidad, debe asimismo cumplir las leyes positivas que se han dictado para su recto gobierno. El quebrantamiento de cualesquiera de estas normas constituye violación del pacto por el príncipe y da derecho a la comunidad a resistirle como a tirano" (Jaime Eyzaguirre, Ideario y Ruta de la Emancipación Chilena, pág. 19).

Desde que se instalaron los Reyes Borbones se proyectó en la monarquía ibérica el concepto que inspiró a Luis XIV y que Bossuet pretendió apoyar en la Santa Escritura, según el cual el poder real derivaba directamente su título de la voluntad divina.

El absolutismo lo ejercían los reyes realizando por sí mismos o con la ayuda de cuerpos consultivos o delegados las distintas atribuciones del poder público, incluyendo, por cierto, las esenciales de legislar, ejecutar y juzgar.

Cuando su poderío omnímodo lo ejercía el rey de España sobre sus dominios de América, se servía del Consejo de Indias, que, creado en 1511, adquirió su forma definitiva en diversas etapas sesenta años más tarde. Por medio de este Consejo suyo disponía entonces el rey en todo cuanto se vinculaba con las secciones de su imperio existentes en estas Indias Occidentales. Dicho organismo intervenía en todo: nombramientos de funcionarios; ejercicio del patronato regalista, en cuanto a las jurisdicciones eclesiásticas con sede en estos países; fallo superior en "segunda suplicación" de las causas resueltas por los tribunales asentados en América; legislación común, comercial o de cualquiera índole, especialmente dispuesta para estas regiones; conducción de la guerra y ordenación de la paz; tratamiento y protección de los indios, etc. Las normas emanadas del Consejo de Indias llegaron a ser tan numerosas que se reunieron en la "Recopilación de las leyes de los reinos de Indias", promulgada en 1680 y que jamás logró ponerse al día más tarde.

También con universalidad de atribuciones, aunque, naturalmente, en indiscutida subordinación, que, por la distancia, no resultaba muy eficaz, los virreyes actuaban a nombre de Su Majestad en el nuevo continente. Los más antiguos virreinatos fueron los de Méjico o Nueva España y del Perú. Más tarde se crearon los de Nueva Granada y de Buenos Aires.

En el gobierno de estas regiones tuvo importancia una institución de origen español, pero que logró mayor desarrollo en estos países -la Real Audiencia-, organismo que no sólo servía de tribunal superior, sino que actuaba como cuerpo consultivo y a veces, también, subrogaba al mismo gobernante local.

Chile no fue asiento de virreinato, sino que de una división política inferior, dependiente del virrey del Perú.

Aunque a este país lo llamaron entonces "Reino", fue una Capitanía General o Gobernación, que se compuso de dos intendencias desde que, en 1786, se creó la de Concepción y quedó el Gobernador como Intendente de Santiago.

Reunía también el más alto funcionario el título de Capitán General, como jefe del ejército, siempre activo en nuestro país a causa de la permanente lucha con los indígenas.

El Gobernador y Capitán General se llamó en Chile Presidente, además, porque lo era de la Real Audiencia, creada en 1567 en Concepción y restablecida en Santiago en 1609. Su dirección efectiva pasó más tarde a su Regente, que la tuvo desde 1776. La Real Audiencia -de que continuó siendo Presidente el Gobernador- desempeñaba en el orden judicial la función de tribunal de segunda instancia, y estaba compuesta, además del regente, por oidores. El orden de sucesión en el mando político en Chile fue variable. Correspondió en un tiempo a quien era designado por el virrey y en otra época al funcionario que tenía nombramiento directo de la Corona, luego, si no había designado alguno, al oficial de mayor graduación, y después de él, por orden de antigüedad, a los oidores.

Si la Real Audiencia era un tribunal ordinario de apelación para todas las causas civiles y criminales, había tribunales especiales, como los de hacienda; los de minería; los de comercio, que constituyeron simples agencias de los superiores peruanos, hasta que, en 1795, se estableció en Santiago el Consulado; los militares, cuya más alta jerarquía se confundía en el Gobernador y Capitán General; los eclesiásticos, etc.

El Gobernador, Capitán General y Presidente era ayudado por un funcionario de especial importancia, su asesor letrado.

En las ciudades mayores existía un corregidor, cuya jurisdicción se extendía al territorio circunvecino. Se llamaba éste Alcalde Mayor, porque presidía al respectivo cabildo, y Justicia Mayor, porque era juez para fallar en primera instancia las causas criminales.

3. Los cabildos. Mucha importancia tuvieron en nuestros países los cabildos, que correspondían a la tradición española vigorizada en la época de la monarquía estamental del medioevo.

Los cabildos reflejaban la vida de la comunidad como expresión de los comunes intereses de los pobladores, en los diversos aspectos de la existencia colectiva: económico, religioso, militar, etc.

Normalmente actuaban también como asambleas generales que se designaban "cabildo abierto".

En España los cabildos de las ciudades permitían a sus poblaciones organizar su defensa, principalmente con motivo de la larga lucha contra los musulmanes, y obtenían del monarca distintas franquicias o exenciones expresadas en las Cartas Forales, que les otorgaban a veces alto grado de autonomía. La institución había disminuido apreciablemente su interés desde la época de Carlos V.

Resultó que esas bases de autonomía de las instituciones locales, cuando estaban ya debilitadas, fueron traídas por los conquistadores, resueltos a reafirmarlas en estas regiones. Al llegar a tierras de conquista lo primero que hacían los "Adelantados" era establecer cabildos en las poblaciones que fundaban.

Los cabildos que trasplantaron los españoles encauzaron la vida local en Chile dentro de una evolución confusa y de características y funciones variadas e imprecisas. Existían en las principales ciudades y cuando correspondían a asientos de corregimientos eran presididos por el corregidor.

La designación de los miembros de los cabildos, alcaldes y regidores, provenía ya del rey, ya de su autogeneración, ya del remate de sus varas. La

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