A cien años de la creación de la primera caja de previsión social

José I. Brito Peret (REVISTA DE JUBILACIONES Y PENSIONES. T XIV, pág. 933)

                                       A cien años de la creación de la primera caja de previsión social

I. La previsión social ha sido entendida bajo el punto de vista doctrinario como el conjunto de las iniciativas espontáneas o estatales dirigidas a aminorar la inseguridad y el malestar de los económicamente débiles, fuera del trabajo, habiéndose regido, inicialmente, por los principios del seguro privado.

La idea, positivamente recogida, se reveló como medio para realizar un régimen de “seguridad social” con normas que tienden a prescindir de las relaciones derivadas del trabajo, para dejar de lado las causas y atender a las consecuencias; en este sentido, no debe perderse de vista, tratándose de las finalidades sociales que la orientan como de los medios técnicos o de los mecanismos jurídico-administrativos que emplea, de naturaleza contributiva, la distinción a efectuar respecto de la “asistencia social”, propia de la competencia del Estado al financiarse con recursos generales de la masa de los contribuyentes.

Al lado de esta especificación, aflora la diferencia entre el Derecho del Trabajo y el de la Previsión Social; precisamente, Deveali en su fructífera labor docente sentó una opinión -que, a nuestro modo de ver, mantiene plena vigencia- en el sentido que este último extendió su amparo a sectores que no revisten la figura de trabajadores subordinados, agregando que las normas del Derecho del Trabajo tradicional pertenecen al derecho privado mientras que la del segundo pertenecen al derecho público (cfr. “Derecho del Trabajo y Derecho de la Seguridad Social”, DT, 1970-433).

Sentado ello y volviendo la vista hacia el pasado más próximo podríamos afirmar que la expresión básica de las jubilaciones y pensiones en la República ha estado conformada por el régimen de previsión social sin que pudiera considerarse a este último como una forma de auténtica seguridad social al haberse limitado a cubrir tan sólo las contingencias de vejez, invalidez y muerte.

II. El determinar el punto de partida, al intentar trazar un resumen vinculado a la formación y evolución del mencionado derecho hasta llegar al modelo actual, en cuanto cuenta principalmente, si no exclusivamente, con los aportes de los beneficiarios, la observación más elemental permite comprobar la manera en que se fueron articulando períodos históricos bien definidos.

El primero de ellos comienza a partir de 1810 donde se registra el otorgamiento de beneficios graciables, en virtud del favor, característica ésta que se mantuvo a lo largo del siglo XIX. En ese horizonte jurídico corresponde otorgarle un lugar preferente a una ley reglamentaria del servicio de pensiones dictada en 1822 (conf. Goñi Moreno, “Antecedentes históricos de la previsión social argentina”, en Revista de la Facultad de Derecho de Buenos Aires, 1953,VIII, p.1449) en donde aparecen consagrados principios, algunos de los cuales se reflejaron en el posterior ordenamiento previsional, a saber: la cifra de los beneficios (“ninguna pensión ascenderá de quinientos pesos anuales”); la no acumulación (“no podrá una misma persona gozar más de una sola pensión”); el límite en el goce de los beneficios (“no se considerará pensión alguna como vitalicia, salvo el caso de las pensiones concedidas a las madres de los que hubiesen muerto en defensa de la patria”); y “las pensiones no se abonarán sino hasta la edad de doce años en los varones y en las mujeres hasta que muden de estado”.

Asimismo, se contempló lo referente -como directiva que encontrara posterior resonancia- que “los varones que pasen de doce años no podrán continuar en el goce de la pensión si no justifican hallarse cursando las aulas de

estudios públicos o de aprendices por contrata formal en alguna fábrica o taller “.

En un posterior reglamento de pensiones fue introducida una idea que podíamos considerarla como novedosa para ese entonces. De acuerdo a su formulación, quedaba reconocido que las viudas que habiendo contraído segundo matrimonio volviesen a enviudar, habrían de reasumir la pensión que tenían con el primer marido (ob. y loc. cit.), solución ésta que, en buena medida, encontrara justificación como inevitable secuela de las cruentas luchas por la Independencia seguida por los duros enfrentamientos civiles habidos.

Con posterioridad a la puesta en vigencia de la Constitución Nacional de 1853, en cuanto marca el comienzo de un segundo período a la luz de un concreto enfoque esquemático, es dable advertir que los gobiernos que se sucedieron exhibieron un concepto de política de previsión restringida en su alcance efectivo, a consecuencia -pensamos- de la complejidad de las relaciones sociales que caracterizaran el fin del siglo XIX y comienzos del XX; por firme y segura que pueda parecer esta opinión, no podría negarse que tomándola en su conjunto, la realidad ofrecida por el nacimiento y posterior desarrollo del ordenamiento previsional en forma paralela a la sanción de la ley de accidentes de trabajo en el año 1915 (del 29 de septiembre) como el establecimiento del seguro obligatorio de maternidad por la ley 11.933 (del 29/09/1934), obliga a examinarla desde un punto de vista muy especial que escapa al objetivo de este trabajo.

Así resulta útil tener presente que luego de la instauración en 1904 de la primera Caja previsional (para los empleados civiles), le sucedieron otros organismos de tipo autárquico procurando análoga cobertura para otros sectores de la colectividad productora (Ferroviarios, Empresas de Servicios Públicos, Bancarios, Periodistas, Marina Mercante, etc.), habiéndose creado, de esta manera, un sistema que llegó a contar hasta el año 1956 con “doce cajas y media”; toda vez que los domésticos habían sido incluidos como “Sección” dependiente de la Caja de Comercio.

Si nos acomodamos a una fórmula categórica, es preciso no olvidar que las normas legales sancionadas a comienzos del siglo XX, en cuanto respondieron a la naturaleza previsional, fueron el fruto de reclamaciones hechas por los gremios más organizados y en donde adquiriera un particular relieve, por su cohesión, el de “La Fraternidad”, como sociedad de ayuda mutua entre los maquinistas y foguistas de locomotoras (cfr. Alberto Córdoba, “Historia de la  Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Ferroviarios”, Bs.As., 1949, p. 63 y ss.).

Dicho ciclo se extendió hasta el año 1944 en donde se escalonaran una serie de iniciativas, aparte de las ya indicadas, en respuesta a las nuevas corrientes que inspiraban a la Seguridad Social en el mundo.

Entre las mismas sobresale, por ejemplo, la creación del Instituto Nacional de Previsión Social (decr. 29.176/44), además de la instauración del régimen jubilatorio para los empleados de comercio (decr.ley 31.665/44) y para el personal de la industria (decr.ley 13.937/46).

Después de haberse logrado la generalización del sistema previsional, preciso es reconocer -como lo señalamos en un anterior ensayo (v. de nuestra autoría, “Aspectos en el desarrollo legislativo y jurisprudencial del régimen

previsional. Las reformas silenciosas”, en DT, 2004-A-313)-, que el Primer Plan Quinquenal (cfr. Diario de Ses. Cám. Senadores, 1946, p.165, ap. VIII) del gobierno que asumiera en el año 1946, optó por su transformación en un sistema de seguros sociales y en donde las Cajas existentes quedaban como régimen a extinguir, propósito éste que no pudo concretarse al haber sido resistido por las asociaciones gremiales, en razón de haber considerado más beneficioso el sistema de jubilaciones.

Con el correr de los años, el desarrollo de la disciplina operó a través de diversas fases, cuya delimitación temporal puede efectuarse en función de las diversas medidas políticas, jurídicas y organizativas, las cuales fueron adoptadas sin responder a un plan de conjunto como así también sin reconocer razonables prioridades.

Claro está que la apuntada caracterización no posee un valor absoluto, pero lo cierto es que el sendero abierto configuró un hecho trascendental en donde cabe observar, como lo adelantamos, que el mismo no se ciñó a un criterio orgánico y sistemático en oportunidad del dictado de una innumerable serie de disposiciones legales y reglamentarias; de esta manera, se conformó una suerte de protección social -insistimos, con manifiesta deficiencia tal como fuera puntualizado, en densos y meditados estudios por el actuario José González Galé (cfr. “Previsión Social”, Bs.As.,1946)- en respuesta a las necesidades de una sociedad que a lo largo del siglo XX se iría industrializando en forma progresiva.

III. Como primera manifestación regulatoria del aludido proceso cabe anotar, en el orden nacional, a la ley 870 -sancionada el 21 de septiembre de 1877 (cfr. José Giustinian, “Indice Concordado de las Leyes de la Nación Argentina”, Bs.As.,1906, pág. 101)- en la cual , si bien no llegó a emplearse el término jubilación ni tampoco el de pensión, el hecho de haber asegurado el goce íntegro del sueldo a los Ministros de la Corte Suprema y Jueces de sección que hubieren llegado o llegaren en lo sucesivo a la edad de 70 años, unido al desempeño de la magistratura por diez años consecutivos, demuestra que el aludido reconocimiento estuvo destinado a proveer la respectiva subsistencia, esto es, cuando la mayor edad alcanzada no les permitía trabajar para vivir. Acá hay que advertir que el legislador de ese entonces omitió considerar la situación de los parientes directos.

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