Constitución de 1917

Este artículo pretende demostrar que la Constitución de 1917 fue una propuesta de Venustiano Carranza y de su círculo de colaboradores civiles más cercanos. Primero tenían que desligarse de la Constitución de 1857, que era la bandera original de su lucha. Después tendrían que encontrar el momento más adecuado para convocar a un Congreso Constituyente que elaborara la nueva Constitución. Luego, el artículo describe todos los pasos seguidos por Carranza y su grupo para conservar el control y dominio del Congreso Constituyente, decididos a evitar que se repitiera la experiencia de la fracasada Convención.

La revolución mexicana, habiendo sido un proceso que se prolongó por más de siete años y en elque participaron numerosos protagonistas individuales y colectivos, comprensiblementegeneró numerosos planes y programas. 2Unos tuvieron como objetivo derrocar a determinado gobierno, acusándolo de dictatorial yde ilegítimo. Los mejores ejemplos serían el Plan de San Luis Potosí, firmado porFrancisco I. 7 Evidentemente, variosplanes combinaban un par de estos rasgos, como el Plan de Agua Prieta, firmado en abrilde 1920 por los principales políticos sonorenses, resueltos a derrocar a VenustianoCarranza por los agravios que había infligido a su entidad,8 y con el propósito de alcanzar el mando del país. 9 Sin embargo, el Programa del Partido Liberal fue elaborado por un pequeño grupo de oposicionistas antiporfiristas que se encontraban en el exilio y cuyo objetivo era promover el ideario Liberal para que se organizara un partido político que lo tuviera como base ideológica y programática, con la transformación del sistema político mexicano a la muerte de Díaz como horizonte.

10 A su vez, el programa de reformas hecho por la Convención fue concluido luego de que dicha facción hubiera sido derrotada militar y políticamente, sin posibilidad alguna de que pudiera ser aplicado, porque tenía una muy reducida presencia territorial en el país. 12 Así, la nuevaConstitución, más que un plan, sería un auténtico programa de gobierno, una propuesta deEstado. Para colmo, sus relaciones con la Iglesia católica eran peor que malas, se padecían graves epidemias y la economía del país estaba muy atrofiada y sin posibilidades de recuperación hasta que concluyera la primera guerra mundial y se lograra una cabal pacificación nacional. Además de estos problemas diplomáticos, militares, sociales y económicos, en cuanto a retos políticos sin duda el mayor era pasar de grupo armado triunfante a gobierno legal.

Por su parte, Carranza siempre alegó ser el defensor de dicha Constitución y nunca reconoció a Huerta ni a las autoridades que lo apoyaron. Tampoco reconocería a las autoridades convencionistas, que intentaron gobernar el país desde finales de 1914 hasta principios de 1916. Sin embargo, a pesar de encabezar a la facción victoriosa, Carranza no podía simplemente decretar que él se convertía en presidente del país, con legalidad plena. Así, en las condiciones del país en 1916 dicha Constitución hubiera sido inoperante.

Para colmo, habiendo concedido la Constitución de 1857 pocas facultades al Poder Ejecutivo, había forzado a Porfirio Díaz a ignorarla y violarla, convirtiendo a su gobierno en una dictadura. Sobre todo, Carranza había encabezado la lucha contra Huerta y contra la Convención ofreciendo, diseñando y aplicando una amplia y variada legislación en asuntos políticos, administrativos, económicos, civiles y sociales -agrarios o laborales-. ¿Qué hacer con dicha normatividad, elaborada por él y por sus colaboradores cercanos desde 1914?15 Elevarla por decreto a rango constitucional sería ilegal, y erróneo en términos políticos. Ignorarla sería regresivo y absolutamente inaceptable para los grupos que habían simpatizado con la Revolución y apoyado al grupo constitucionalista.

Piénsese, para comenzar, en los campesinos beneficiados con la ley del 6 de enero de 1915, y en las mejoras económicas, políticas y sociales obtenidas por los obreros. Dejar que la Constitución de 1857 fuera reformada paulatinamente, en las siguientes legislaturas en su carácter de constituyente permanente,16 sería un proceso lento y, sobre todo, incierto, y Carranza sabía que consoli dar sus reformas con este procedimiento dependería del carácter ideológico y de la naturaleza política de las futuras legislaturas, tanto nacionales como locales.

Cuándo

Desde muy tempranas fechas Carranza y su círculo íntimo de colaboradores percibieron que la única forma aceptable de elevar a rango constitucional las propuestas normativas de la facción constitucionalista era mediante una nueva constitución. En términos políticos era difícil hacer pública esa decisión, pues precisamente se habían levantado en armas para hacer cumplir la Constitución de 1857, para restaurarla a cabalidad. Fueron varios los momentos y lugares en los que paulatinamente se fue anunciando la conveniencia de una nueva constitución. Para algunos el primer anuncio lo hizo Carranza desde septiembre de 1913, al establecerse en Sonora.

17 Sin embargo, el compromiso de restaurar la Constitución de 1857 hecho en el Plan de Guadalupe era muy reciente, apenas de seis meses antes. Sobre todo, para entonces los constitucionalistas norteños aún no llegaban al centro del país, por lo que desconocían la problemática de las comunidades campesinas sin tierras y no habían firmado aún pacto alguno con el movimiento obrero. Sin embargo, es cierto que al ser obligado a dejar Coahuila, Carranza hizo una larga travesía en busca del cobijo sonorense, cuya ruta le permitió conocer y negociar con revolucionarios muy distintos a sus paisanos, los colaboradores iniciales. El cambio ideológico de Carranza entre sus meses de rebelde en Coahuila y el tiempo que pasó en Sonora no puede minimizarse.

Si durante la redacción del Plan de Guadalupe se había negado a incluir promesas de reforma social, en Sonora, a finales de 1913 y principios de 1914, y acaso como compromiso con los revolucionarios locales, ante quienes debía reafirmar su liderazgo, claramente anunció que al triunfo del movimiento se harían las reformas sociales que requerían todas las clases sociales del país. Casi medio año después, en el mes de julio, con tal de conservar la alianza con los villistas21 en la etapa final de la lucha contra Huerta, Carranza accedió a que un pequeño grupo de representantes del Cuerpo de Ejército del Noreste22 buscara la reconciliación con los villistas. En ella Luis Cabrera, muy cercano a Carranza y veterano de la XXVI Legislatura, y por esto mismo consciente de los límites temporales y de la pluralidad ideológica que contiene toda legislatura, lo que la hace incapaz de reformar a fondo una constitución en un solo periodo legislativo, propuso que la Convención fuera un paso previo y preparativo, pues de ella debía surgir un congreso constituyente «más grande que el de 57». Para ello, en diciembre de 1914 Carranza promulgó sus «Adiciones al Plan de Guadalupe», en las que se comprometió a legislar durante la inminente guerra con el propósito de resolver los problemas que aquejaban a los sectores populares.

Sin embargo, la simple restauración de la Constitución de 1857 no dejaba satisfechos a los ideólogos constitucionalistas, sabedores de que, o las elevaban por decreto o quedarían al margen todas las leyes y normas elaboradas por ellos mismos durante los años revolucionarios de 1914 y 1915. Así, con una estrategia bien diseñada, a principios de 1916 comenzó a difundirse la idea de que lo conducente era elaborar una nueva constitución que incorporara los compromisos sociales adquiridos y los cambios políticos que exigía el Estado posrevolucionario. De hecho, Félix Palavicini, uno de los hombres más cercanos a Carranza, poseedor de la experiencia política y legislativa de la XXVI Legislatura, desde principios de 1915 había comenzado a argumentar que lo que debía hacerse eran profundas reformas a la Constitución de 1857, pero mediante un congreso constituyente que la hiciera considerablemente distinta. 29 La campaña en favor de una nueva constitución a partir de cambiar radicalmente la de 1857, introduciéndole aspectos sociales y modificando la estructura política del país, no sólo se hizo en la prensa constitucionalista.

Carranza externó sus objetivos a su representante en Washington, Eliseo Arredondo, con el claro propósito de que difundiera en los círculos políticos estadounidenses su compromiso de que cuando se alcanzara la paz convocaría a un congreso constituyente «debidamente electo por todos los ciudadanos para elevar a preceptos constitucionales las reformas dictadas durante la lucha». En efecto, era muy importante, antes de que los constitucionalistas iniciaran su labor constituyente, que los convencionistas hubieran fracasado plenamente con la suya. Fue hasta que se hizo evidente que las fuerzas estadounidenses se limitarían a perseguir a Villa en la región fronteriza y que pronto regresarían a Estados Unidos, cuando Carranza decidió iniciar los preparativos para elaborar una nueva constitución. Una de las primeras decisiones para tal propósito fue encargar la redacción del anteproyecto de la nueva carta magna a José Natividad Macías y a Luis Manuel Rojas.

34 Por lo mismo, era previsible que hubiera una continuidad, como en efecto sucedió, entre la normatividad preconstitucional y la nueva constitución. Si bien se ha dicho que la Constitución de 1917 refleja influencias de otras propuestas del periodo, en particular del Programa del Partido Liberal de 1906 y del Programa de Reformas Políticas y Sociales de la Convención,35 en realidad su antecedente inmediato y directo es la legislación hecha por los constitucionalistas durante el periodo preconstitucional, entre 1914 y 1916. Es con ésta con la que hay una evidente continuidad, misma que aclara la autoría de la Constitución, su paternidad.

Cómo

El afán legislativo de la facción constitucionalista no se redujo al grupo de Palavicini, Macías, Rojas y Cravioto, antiguo compañero de los liberales magonistas. 37 Sin duda su mayor logro fue la Ley del 6 de enero de 1915, para la que se contó con la colaboración de Luis Cabrera y de Andrés Molina Enríquez, ley que fue antecedente directo del artículo 27 de la Constitución de 1917, continuidad que se explica por haber participado en ambas redacciones el secretario de Fomento de Carranza y luego diputado constituyente, Pastor Rouaix. 38 El notable afán legislativo de los carrancistas lo confirma el que don Venustiano encargara a otro grupo de colaboradores un estudio sobre las diferencias que tenía la normatividad de 1914 y 1915 con la Constitución de 1857. En efecto, apenas un mes después de anuncia do el encargo hecho a Macías y Rojas se hizo pública la solicitud hecha al secretario de Justicia, Roque Estrada,39 y a sus principales colaboradores, como el oficial mayor Ignacio Ramos Praslow o el licenciado José Diego Fernández,40 así como a otros distinguidos juristas, entre ellos Fernando Lizardi, director de la Escuela de Jurisprudencia, todos «escogidos a dedo» por Carranza.

41 No está claro si el estudio de Roque Estrada sirvió de apoyo a Macías y Rojas. En realidad, el grupo de la Secretaría de Justicia, basado en el trabajo previo de José Diego Fernández, aprovechó para proponer reformas que debían incorporarse a la nueva constitución, pero sin un carácter integral ni sistemático. 42 Lo cierto es que nunca se habló de una competencia entre ambos grupos, y es indudable que predominaba el de Macías y Rojas. 43 Como lo había hecho con los miembros de la Sección de Legislación Social, Carranza se ocupó de que algunos de los participantes en el equipo de la Secretaría de Justicia llegaran también a Querétaro.

La preparación del Congreso Constituyente no se limitó a la redacción del anteproyecto. Comobuen político, Carranza sabía que la propuesta de elaborar una nueva constitucióndebía socializarse, para que su legitimación fuera más fácil. 45 Alhacer este llamado Carranza anunciaba oficialmente que habría una nuevaconstitución, pues para solo restaurar la de 1857 bastaba con elegir a la XXVIILegislatura. 46 Como habíasucedido después de la guerra de independencia con la Constitución de 1824, y luegodel triunfo de los liberales en la rebelión de Ayutla, un movimiento social,político y militar de la magnitud de la revolución de 1910 debía concluir con laelaboración de una nueva constitución.

47 Siempre se ha sostenido que Carranza tenía una apreciableinformación histórica, en especial del periodo del triunfo liberal, a mediados delsiglo XIX. Por lo mismo,cuando don Venustiano convocó a la redacción de una nueva constitución seguramentetuvo en consideración la historia del país y la experiencia al respecto del procesorevolucionario. Para comenzar, es evidente que reflexionó sobre la reciente XXVILegislatura, en particular en la labor obstruccionista y antimaderista del grupo del«cuadrilátero»,49 porlo que se dispuso que no podrían ser electos como constituyentes los que hubieransido enemigos del constitucionalismo, ya se tratara de huertistas, villistas ozapatistas. También se decidió que el lugar donde tendría lugar la asamblea constituyente sería Querétaro.

Si la temporalidad acotada y la obligatoriedad de circunscribirse a debatir el texto del anteproyecto buscaban evitar las discusiones inacabables e inútiles, también se impidió la discusión sobre asuntos «de principios» o de visiones generales o alternativas, pues el anteproyecto no podía ser discutido «en lo general»,55 sino artículo por artículo. Carranza sabía, por ejemplo, que sus representantes habían ido a Torreón para conservar la alianza militar con los villistas y habían terminado por aceptar que después de obtener el triunfo se organizara una convención que definiera el programa del grupo revolucionario. Sobre todo, Carranza sabía que dicha Convención había tenido como primeros objetivos resolver las diferencias entre los revolucionarios y llegar a acuerdos sobre las reformas que requería el país, pero que sin embargo pronto se había declarado soberana, lo había desconocido y luego le había declarado la guerra. 56 Comprensiblemente, su principal objetivo era evitar que la asamblea constituyente pudiera radicalizarse, imbuirse de una legitimidad parlamentaria y terminara enfrentada a él.

Los comicios para elegir a los diputados constituyentes tuvieron lugar el 22 de octubre de 1916. Finalmente, el proceso de convertirse en gobierno ya había comenzado, y hasta se dispuso que antes de las elecciones para el Congreso Constituyente tuvieran lugar los comicios para elegir presidentes municipales en todo el país. Como prueba de la mejoría nacional, las elecciones tuvieron lugar en prácticamente todo el territorio nacional, aunque padeciéndose algunas irregularidades y un considerable abstencionismo tal como lo vaticinó una vecina a Carranza,60 previsible por la falta de una tradición electoral consolidada en el país, el poco aprecio que se tenía por el Poder Legislativo y la ausencia de partidos políticos que pudieran organizar las actividades de los aspirantes y convencer a los ciudadanos de que votaran.

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