El Acto Y Procedimiento Administrativo.

Las funciones del Estado y los actos que realiza para cumplir sus funciones.

La actividad del Estado se desarrolla a través de un conjunto de actos materiales y jurídicos que realiza en virtud de las atribuciones que la misma ley le otorga, por lo que dentro de éstas se encuentra la potestad que tiene para crear y administrar las contribuciones que sean necesarias para cumplir sus fines públicos. Para ejercer esas atribuciones, el Estado realiza funciones legislativas (crear contribuciones), funciones administrativas (vigilar y comprobar el cumplimiento de las obligaciones tributarias) y funciones jurisdiccionales (resolver conflictos entre el Estado y los particulares). Sin embargo, para la realización de esas funciones, los Estados modernos se han organizado a través de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Las funciones del Estado en materia de contribuciones, con independencia del poder u órgano que la realiza, se exterioriza por medio de actos de distinta naturaleza: unos que producen consecuencias jurídicas, y otros que producen consecuencias materiales o de hecho.

En efecto, el Estado al expedir leyes tributarias, ordenar visitas domiciliarias, determinar y cobrar créditos fiscales, afecta el orden jurídico existente, ya que se exterioriza mediante actos jurídicos que producen un efecto de derecho, al crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Pero cuando construye oficinas, moviliza a los auditores, planifica la vigilancia de las obligaciones fiscales, transporta mercancías embargadas, imparte asistencia a los contribuyentes, por tanto, está realizando simples actos materiales que no trascienden al orden jurídico y que no se engendran, modifican o extinguen situaciones jurídicas.

Las situaciones jurídicas, a su vez, están constituidas por un conjunto de derechos y obligaciones, los cuales pueden ser generales e individuales. En materia fiscal, un acto jurídico general es precisamente la expedición o modificación de una disposición reglamentaria o una regla de carácter general. En cambio, un acto jurídico individual, es la emisión y notificación de una orden de visita domiciliaria o determinación de un crédito fiscal a cargo de cierta persona.

Los actos administrativos.

Por lo que respecta a las funciones administrativas, se deben de ejecutar actos administrativos, los cuales pueden ser materiales o jurídicos, siendo los primeros, los que no producen ningún efecto de derecho y, los segundos, los que sí engendran consecuencias jurídicas (crean, modifican o extinguen obligaciones).

Si bien es cierto que existen diversos criterios para estudiar a los actos administrativos, al no ser materia de este curso, sólo nos detendremos a recordar el criterio que estudia a dichos actos según su contenido. Al respecto, los actos administrativos por razón de su contenido, se pueden clasificar de la forma siguiente:

1. Actos destinados para ampliar la esfera jurídica de los particulares;

2. Actos destinados para limitar la esfera jurídica de los particulares, y

3. Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o de derecho.

1. Actos que amplían la esfera jurídica de los particulares.

En materia fiscal podemos encontrar, entre otros, los actos de condonación de impuestos o accesorios, las resoluciones favorables a los contribuyentes, las autorizaciones, las resoluciones que recaen de un recurso administrativo o las sentencias de tribunales formalmente administrativos.

2. Actos que limitan la esfera jurídica de los particulares

En materia fiscal, encontramos las órdenes administrativas que constituyen actos que imponen a los particulares como una obligación de dar, de hacer, de no hacer o de tolerar, tales como: los requerimientos de documentación, Órdenes de visita domiciliaria, verificaciones de inscripción al RFC y las resoluciones que determinan créditos fiscales.

Dentro de esta clase de actos, también encontramos a los de sanción y ejecución forzada que constituyen actos administrativos, por medio de los cuales la autoridad administrativa ejercita coacción sobre los particulares que se negaron a cumplir voluntariamente el mandato de la ley o las órdenes de la autoridad. En materia fiscal, se contemplan las sanciones económicas y corporales, así como una serie de actos encaminados ala ejecución coactiva de la voluntad administrativa, como son: las diligencias de requerimiento de pago o embargo.

3. Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o de derecho.

A través de estos actos, la administración pública hace constar la existencia de un hecho o cumplimiento de una obligación, así como el reconocimiento de un derecho y cumplimiento de las leyes.

Entre esta clase de actos, se destaca la recepción de declaraciones, avisos o informes, la inscripción al RFC, el cumplimiento de requerimientos u obligaciones y las notificaciones de los actos administrativos.

El procedimiento administrativo.

Los actos administrativos que pretenden engendrar consecuencias jurídicas (crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones), requieren para su formación y perfección, estar precedidos de una serie de formalidades y actos intermedios que dan al emisor de ese acto administrativo, la información y conocimiento necesarios para conducir su decisión final a una resolución fundada y motivada. Por tanto, ese conjunto de formalidades, así como de 'actos que preceden y preparan el acto administrativo, es lo que constituye el procedimiento administrativo.

Asimismo, el procedimiento administrativo también constituye una garantía para los gobernados (contribuyentes) de que la resolución o acto administrativo, no se emitirá en forma arbitraria, sino ajustada a derecho.

Nuestro sistema legal ha organizado en diversas leyes, una serie de procedimientos administrativos especiales, atendiendo al acto administrativo que ha de emitirse. Esta situación obedece a que la administración pública emite actos que por su contenido son de distinta naturaleza; razón por la cual, el procedimiento para ser útil y eficaz, debe ajustarse a los fines y objetivos especiales que busca lograr la administración pública. Por ello, en materia fiscal, existen diversos procedimientos para verificar el cumplimiento de obligaciones tributarias para obtener autorizaciones, o para la resolución de problemas entre los contribuyentes y las autoridades fiscales.

El procedimiento administrativo tributario.

Las autoridades fiscales realizan gran parte de sus funciones administrativas tributarias, a través de una serie de formalidades y actos que constituyen procedimientos administrativos que preceden y preparan al acto definitivo, lo cual afectará la esfera jurídica del contribuyente. En otras palabras, el procedimiento constituye el medio o vía legal de realización sucesiva de actos intermedios que concurren para la producción definitiva del acto administrativo que crea, modifica o extingue derechos y obligaciones entre los sujetos de la relación tributaria.

Tal como lo afirma Pérez de Ayala, en su libro de Derecho tributario, los procedimientos administrativos tributarios deben cumplir los requisitos siguientes:

a) Exista una pluralidad de actos;

b) Cada uno de esos actos que se combinan en el procedimiento, conservan íntegra su individualidad;

c) La conexión entre los diversos actos, radica en la unidad de efectos jurídicos, es decir, están vinculados entre sí, de tal modo que cada uno supone el anterior y presupone el posterior, así que el último exige o requiere la serie entera;

d) El procedimiento administrativo (en cuanto concepto puramente formal), es una sucesión de actos y tiempos esto es, un especial modo de sucesión, un orden o forma de proceder;

e) Es el cause formal para la realización de las funciones administrativas, y

f) Culmina en el acto administrativo, negocio jurídico unilateral y definitivo, cuyo contenido es crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones.

Dentro de los procedimientos administrativos tributarios, podemos destacar aquéllos encaminados a verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, así como los que reconocen la existencia de un derecho y resuelven problemas y conflictos que se presentan entre los contribuyentes y las autoridades fiscales. De hecho, el objetivo de este trabajo, es analizar precisamente esta clase de procedimientos administrativos tributarios, que constituyen los de mayor injerencia en la esfera jurídica de los contribuyentes.

Aspectos generales de las facultades de comprobación.

Finalidad de las facultades de comprobación.

Cuando las autoridades fiscales ejercen alguna de las facultades de comprobación que más adelante precisaremos, lo que buscan en esencia es:

a) Comprobar que los contribuyentes, responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados, han cumplido con las disposiciones fiscales;

b) En el supuesto caso de que los contribuyentes o responsables solidarios, no hayan cumplido con alguna disposición fiscal, proceder a determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales;

c) Comprobar la comisión de delitos fiscales, y

d) Obtener información que podrá ser proporcionada a otras autoridades fiscales.

Clases de facultades de comprobación

A mayor abundamiento, debemos recordar que

...