POLITICA TRIBUTARIA

POLITICA TRIBUTARIA

La política tributaria en el Perú ha tenido en las últimas décadas como objetivo primordial el estimular la demanda interna, otorgando menor prioridad a sus implicancias en la solvencia financiera del Estado. Con este propósito se han aplicado exoneraciones tributarias y regímenes especiales sectoriales, los cuales antes de revitalizar las empresas vinculadas, produjeron la inestabilidad de las finanzas públicas.

A principios de los noventa, el Perú vivía una grave crisis política y económica, lo que llevó a realizar un profundo plan de reformas estructurales, una de las cuales fue la reforma tributaria. Así, entre 1992 y 1993 se eliminaron los regímenes especiales de Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto a la Renta (IR) y las exoneraciones que dificultaban la labor de fiscalización de la recientemente creada Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).

PERÍODO 1980-1985

La favorable evolución de las cotizaciones internacionales (crecimiento de 102% en 1979 y 85% en 1980) incrementó los ingresos fiscales y la presión tributaria alcanzó el 18,2% del PBI, el mayor resultado desde que se tiene información disponible.

Los impuestos directos pasaron de representar el 26% del total de los ingresos tributarios en el período 1977-1979, a representar el 35% en 1980. Esto se explica, principalmente por el crecimiento de la recaudación del impuesto a la renta, que se incrementó en 184% como resultado del pago de regularización de las empresas mineras y el incremento en la escala de pago de este impuesto.

Durante el gobierno de Belaúnde prevaleció una compleja estructura tributaria, de modo que la gran cantidad de impuestos y tasas existentes dificultaba el proceso de control y fiscalización.

Existían seis tipos de impuestos: Impuestos a los ingresos, al patrimonio, a la importación, a la exportación, a la producción y consumo e impuestos destinados. A su vez, cada tipo de impuesto contaba con cerca de 6 clasificaciones. Así, si se toman en cuenta las diversas categorías, regímenes y tasas de los diferentes tributos existentes, el número de tributos era superior a 100. Este gran número de impuestos convertía al sistema tributario en un sistema inoperante y débil.

CUADRO 1: ESTRUCTURA TRIBUTARIA VIGENTE 1980-1990

Impuestos a los ingresos

Impuesto a los ingresos

Al excedente resultante del ajuste integral de los estados financieros

Impuestos al patrimonio

Contribución extraordinaria sobre el patrimonio asegurado

Contribución extraordinaria sobre el patrimonio personal

Contribución especial sobre el valor de las acciones y participaciones

Impuesto al patrimonio empresarial

Impuesto al patrimonio personal

Impuesto al patrimonio neto personal

A la importación

Impuesto Adicional Ad Valorem CIF

Sobretasa a la importación

Sobretasa temporal a la importación

A la exportación

Impuesto adicional a las ventas

Impuesto adicional ad valorem a la exportación

Impuesto adicional ad valorem FOB a la exportación

Sobretasa a la exportación del café en grano crudo

Impuesto a la exportación de azúcar

Impuesto a la entrega de moneda extranjera al Banco Central de Reserva

Impuesto a la exportación de azúcar

A la producción y el consumo

Impuesto General a las Ventas

Impuesto Selectivo a los combustibles

Impuesto a los débitos bancarios y financieros

Impuesto especial a las exportaciones

Impuesto a la compra y venta de moneda extranjera

Impuesto a la emisión de certificados de moneda extranjera

Impuesto adicional a los signos de aviación

Contribución sobre las ventas de combustibles

Impuestos destinados

Fuente: Abusada (2000)

• Antes de la Reforma Tributaria

Hasta 1988 la administración tributaria era un órgano del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); sin embargo, esta situación cambió con la creación de la SUNAT como organismo público descentralizado.

A inicios de los ochenta, pese a cierta estabilidad de la presión tributaria, la recaudación del Impuesto Selectivo al Consumo (en especial a los combustibles) empezó a cobrar una importancia creciente, mientras que la recaudación de los impuestos a la renta y al valor agregado registraba caídas. Con respecto al impuesto a la renta, un excesivo número de tramos y múltiples deducciones dificultaron su administración.

Esta situación puso en evidencia la necesidad de una reforma del sistema tributario.

A inicios del gobierno de Fujimori se implementó un programa de estabilización que se consolidó en el mantenimiento de una estricta disciplina fiscal y monetaria. La política fiscal se orientó a reducir significativamente el déficit público, mediante el incremento de los ingresos tributarios y el establecimiento de una regla implícita en el nivel de gasto, para lo cual se llevaron a cabo una serie de reformas estructurales, entre las cuales se destaca la reforma del sistema tributario, que tuvo como objetivo principal la simplicidad y la equidad del sistema impositivo, otro de los objetivos estaba orientado a lograr autonomía.

La reforma del sistema tributario puede ser analizada en tres fases: la primera, denominada “fase inicial”, que tuvo como propósito racionalizar y simplificar los tributos, con la finalidad de facilitar la labor de la administración tributaria, así como modificar o eliminar aquellos que generaban distorsiones económicas. Cabe señalar, que se suspendieron 41 beneficios y exoneraciones del IGV e ISC, y se derogaron 64 tributos.

La siguiente es la “fase de la consolidación”, que se inicia en 1992 y tuvo como objetivo lograr un sistema tributario más simple, eficiente y permanente, pues a pesar de que las categorías tributarias disminuyeron significativamente, aun persistían regímenes que causaban complejidades tanto a los contribuyentes, como al ente recaudador (regímenes simplificados y especiales), siendo responsables de los aún altos niveles de evasión y elusión.

En esta fase se eliminó los regímenes simplificados, que fueron reemplazados por el Régimen Unico Simplificado (RUS) y el Régimen Especial de Impuesto a la Renta. Como resultado se obtuvo la ampliación de la base tributaria y un cambio sustancial en la estructura impositiva en la medida que la recaudación se hizo menos dependiente de impuestos al comercio exterior (aranceles) y a los combustibles. De esta manera esta etapa se vio favorecida por el aumento de la recaudación; sin embargo, es importante señalar que los ingresos tributarios se sustentaban en un impuesto indirecto como el IGV que se convirtió en el impuesto individual más importante (44% de la recaudación total).

Finalmente, se presenta una tercera fase, “paralización de la reforma”, denominada así pues surgieron diversos problemas que detuvieron la marcha de la reforma. Conforme la entrevista realizada a Estela por Thorp y sus propias investigaciones, la SUNAT tuvo que luchar internamente por mantener el curso de la reforma en medio de frecuentes cambios de conducción y una burocratización excesiva. Además, las prioridades en materia fiscal cambiaron, éstas no eran más el énfasis en la austeridad fiscal y el aumento de la recaudación, sino más bien concesiones de tipo populista.

Otro factor, también anotado por Durand y Thorp, fue el ‘rechazo al esfuerzo fiscalizador’. Los contribuyentes mejor organizados buscaron aliviar su carga impositiva intentando recuperar influencias sobre el nuevo congreso elegido en 1993, obteniéndose medidas a favor de ciertos sectores (reducción del impuesto sobre los activos, exoneraciones impositivas, entre otras).

A fin de obtener mayor claridad sobre la evolución de la tributación peruana se muestra a continuación el gráfico 1 que presenta la participación de los diversos impuestos del total de ingresos tributarios, tomando como años de referencia a 1987, 1990, 1995 y 2000.

La modificación en los últimos 15 años de la participación de los diversos impuestos en el total de los recursos recaudados muestra la débil estructura impositiva a fines de la década

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